Os traumas do Direito Administrativo

 

O Direito Administrativo e, concretamente, o Contencioso Administrativo sofreram vários traumas que marcaram a sua evolução, deixando sequelas que chegam até aos nossos dias.

O 1º Trauma a salientar é a promiscuidade entre poder judicial e o poder administrativo e diz respeito ao surgimento dos tribunais administrativos.

Com a revolução francesa, em 1789, surge, no quadro da realidade francesa (que se estende aos demais estados liberais), a proibição dos tribunais comuns controlarem a Administração Público. Esta afirmação contrariava os princípios da revolução francesa, do liberalismo político, da separação de poderes.

De facto, se o poder administrativo e o judicial estão separados, este último deve servir para controlar o primeiro. No entanto, foi com base no próprio argumento da separação de poderes que se defendeu tal proibição, uma vez que se entendia que o poder judicial, ao julgar a Administração Pública, estava, ele próprio, a administrar.

Assim os revolucionários afirmavam a separação de poderes e, simultaneamente, negavam-na na mais elementar das suas bases. A separação de poderes acontece ao nível das relações legislativo-judicial, legislativo-administrativo, mas não ao nível das relações administrativo-judicial.

Deste modo, a Administração Pública exercia um controlo introspetivo (julgava-se a si mesma) o que traduz a negação de um princípio basilar de justiça: a Administração era juiz em causa própria – uma promiscuidade total entre administrar e julgar. Trauma de tal modo profundo, que o Professor Vasco Pereira da Silva denomina como pecado original.

Assim, a Administração Pública cria órgãos administrativos especiais para se julgar a si mesma; tornando-se o contencioso administrativo torna-se uma espécie de “introspeção administrativa”.

No quadro da revolução francesa, com Napoleão criou-se um órgão administrativo especial, um órgão consultivo que também julgava a AP: o Conselho de Estado: era um órgão administrativo.

Assim, aquilo a que se vai, depois, chamar de “tribunais administrativos” não são verdadeiros tribunais, uma vez que são órgãos que integram o elenco da própria AP, que se julgava a si mesma.

Já em Portugal, na esteira da revolução francesa, as revoluções liberais, a partir de 1820, instauraram um sistema próximo do francês.

As leis de Mouzinho da Silveira proibiram os tribunais comuns de julgarem a AP, à semelhança da realidade francesa, criando, também, um Conselho de Estado, órgão híbrido entre o poder administrativo e o poder judicial, encarregado de controlar a própria AP

Este controlo era limitado, feito internamente, sem garantias de independência e imparcialidade. Este autocontrolo da AP, em voga até aos finais do século XX, correspondia a um verdadeiro privilégio da Administração.

O batismo dos tribunais administrativos, isto é, o afastamento deste pecado original, apenas irá ocorrer aquando da jurisdicionalização dos até então erradamente qualificados como “tribunais administrativos”.

Porém, isto só começa a acontecer com a transição do Estado Liberal para o Estado Social, sendo que em alguns países só irá surgir na transição para o Estado Pós-Social, utilizando a denominação oferecida pelo professor.

Portugal só se libertou completamente deste trauma a partir de 2004. De facto, até 1976 existiam “tribunais administrativos”, em nome, mas, nas palavras de Marcello Caetano, eles eram “órgãos administrativos no exercício de uma função jurisdicional”.

Eram órgãos especiais, que se subordinavam ao Conselho de Ministros, que era, de alguma maneira, o “superior hierárquico” de todos os juízes administrativos.

Em Portugal a jurisdicionalização dos tribunais administrativos apenas ocorre com o Estado Pós-Social, já que só com a Constituição de 1976 é que, pela primeira vez, se consagra que a inserção dos tribunais administrativos no poder judicial.

O professor Freitas do Amaral provou, na sua tese de doutoramento, que até 1977 não havia execução das sentenças dos tribunais administrativos, uma vez que a AP tinha a decisão discricionária de cumprir ou não cumprir uma decisão judicial.

No entanto, entendemos que, em boa verdade, até à reforma do contencioso administrativo de 2002/2004, os juízes administrativos não eram verdadeiros juízes, por não gozarem da plenitude dos seus poderes, já que perante atuações consideradas de poder (atos e regulamentos) não podiam nem condenar, nem dar ordens à AP; apenas podiam anular algumas das decisões desta.

Foi através de tal reforma, que os juízes administrativos ganharam a plenitude dos poderes inerentes ao cargo, podendo condenar e dar ordens à AP.

Em suma, com a Constituição de 1976 os Tribunais administrativos transformaram-se em verdadeiros tribunais. No entanto, até 2004 não eram tribunais como os outros, porque os juízes administrativos não podiam nem condenar, nem dar ordens à Administração no domínio do poder administrativo (de atos administrativos e regulamentos). Assim, Portugal só se libertou completamente deste trauma a partir de 2004.

 

Compete ainda salientar o 2º grande trauma do Contencioso Administrativo; este em matéria de responsabilidade civil. Este trauma traduz-se numa visão da Administração Pública como uma entidade todo-poderosa; e dos particulares como meros súbditos, meros objetos de poder.

Este trauma está consubstanciado no famoso caso Blanco. Assim, o 2º Trauma surge com a decisão de um dos “tribunais administrativos”, em França em 1873.

Uma criança de 5 anos, Agnes Blanco, brincava junto de uma fábrica foi atropelada por um vagão de uma empresa pública de tabaco em Bordéus. A empresa tinha um serviço social, as crianças estavam a brincar numa zona considerada segura, mas houve um descarrilamento enorme que resultou em vários feridos, mas esta criança de 5 anos fica com deficiências físicas perpétuas. Os seus pais pretendem, então, a responsabilização da fábrica, pelos prejuízos duradouros e irreversíveis causados.

Começam, portanto, por se dirigir ao tribunal de Bordéus, pedindo uma indemnização, mas este afirma-se incompetente por estar em causa uma entidade da Administração Pública (já que só tinha competências para julgar particulares).Mas acrescenta que mesmo que pudesse julgar, não havia lei que se aplicasse. As normas do Código Civil de Napoleão não eram aplicáveis à AP (uma vez que só se aplicavam nas “relações entre iguais”), por ser uma entidade todo-poderosa, superior face às regras da responsabilidade civil.

Assim, surge um segundo trauma respeitante à superioridade da AP face aos particulares, e às próprias leis – passagem de um rei soberano para uma Administração soberana.

Não conformados com a decisão, os pais da criança resolvem intervir junto da jurisdição administrativa. Em Bordéus, a primeira instância do “tribunal administrativo” era o presidente da câmara – patente a promiscuidade falada –, que afirma a mesmíssima falta de legislação.

Por fim, dirigem-se ao tribunal de conflitos (que existe para resolver conflitos de jurisdições) que afirma, no Acórdão datado de 1873, que o órgão competente para decidir litígios de responsabilidade administrativa é a jurisdição administrativa, composta por: o Presidente da Câmara, em primeira linha; seguido do Conselho de Estado.

Mas acrescenta (ou melhor, reafirma) que não havia regra aplicável, sendo preciso que os próprios tribunais criassem regras especiais para aplicar ao presente caso, já que a AP não podia ser responsabilizada na mesma medida que os particulares, por não se colocar ao mesmo nível que eles.

A afirmação clara da AP como uma entidade todo-poderosa – um trauma tão ao mais profundo que o da promiscuidade, já que afirma que um órgão da AP que causa danos graves, perpétuos e profundos a uma criança de 5 anos não está obrigado a indemnizá-la.

Esta ideia de Direito Administrativo como uma entidade soberana, em que os particulares são meros súbditos, é profundamente traumática na evolução do Contencioso Administrativo – e encontramos ainda nos dias de hoje laivos de tais traumas na atual redação do nosso CPTA – tema que desenvolverei em artigos posteriores neste mesmo blog.

Artigo escrito por: Maria Luísa Almeida Dias - nº 140121117