A passarola administrativa: viagens que (infelizmente) transcendem a realidade

 

A passarola administrativa: viagens que (infelizmente) transcendem a realidade

               Esta semana, o XXIII governo constitucional viu-se, uma vez mais, a braços com uma situação tida, no mínimo, inusitada, decorrente de mais um caso envolvendo familiares de membros do governo. Laura Abreu Cravo, esposa do atual Ministro das Finanças, Dr. João Galamba, passara, desde o ano passado, a coordenar o Departamento de Serviços Financeiros, sem que para o efeito tenha sido formalmente nomeada, e publicada tal nomeação em Diário da República, por parte já do atual Ministro das Finanças Fernando Medina.

O Ministro das Finanças, confrontado com a polémica, defendeu que Laura Abreu Cravo "não desempenha uma função dirigente na Administração Pública”, razão pela qual não houve lugar à sua nomeação em Diário da República pelo Diretor-Geral do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais.

Contudo, independentemente das ilações políticas e administrativas que, a seu tempo, se possam retirar, apraz-me usar tal notícia como mote para, a partir dela, viajarmos - não ao centro da terra com Júlio Verne fez- mas até aos princípios administrativos da ordem jurídica portuguesa. Para o efeito contarei com a nossa máquina voadora: a passarola administrativa,

O Direito Administrativo, com vista a colmatar os traumas da “infância difícil” e a facilitar questões procedimentais, tais como o exercício do poder discricionário, é coadjuvado por princípios, tanto de égide constitucional – relembro para o efeito as palavras de Vítal Moreira “Se existe um ramo do direito público com presença significativa na constituição esse é, a par do direito penal, o direito administrativo” - (cfr Artigos 266º a 272º CRP), como administrativa (artigos 3º e ss do CPA).

Em 2015, com efeito, o legislador português consagrou, na sequência da (infeliz) reforma do CPA, um alargamento legislativo dos princípios – considerada penosa pelo Professor Vasco Pereira da Silva  – que, do ponto de vista da aplicabilidade e do controlo do poder discricionário, se revelam essências. Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva identifica – e em minha opinião, bem - uma crítica relativa à “densificação elementar” dos princípios, que torna a sua aplicação, por vezes, ambígua.

O primeiro princípio geral é o princípio da Legalidade (artigo 3º CPA), tradicionalmente defendido pelo professor Marcello Caetano, segundo o qual “nenhum órgão/ agente da Administração Pública tem a faculdade de praticar atos que possam contender com interesses alheios senão em virtude de uma norma legal anterior”. O Professor Freitas do Amaral, porém, define-o como “órgãos/agentes da Administração Pública apenas poderem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos”. Efetivamente, o conteúdo do princípio da legalidade abrange não apenas o respeito da lei em sentido formal e material, como a subordinação da Administração Pública a todo o bloco legal, como tão bem identificou Maurice Hauriou.

Assim, a violação por parte da Administração Pública implica a violação da legalidade e constitui uma ilegalidade. Escusado será dizer que este princípio é de suma importância, graças à dimensão ampla que o encerra, bem como a sua efetiva ligação à juridicidade e relação com os poderes discricionário e o poder vinculado. Quanto ao nº2, dada a turbulência que o mesmo envolve, o melhor será não o sobrevoarmos por agora...

Voando agora para o artigo 4º do CPA, deparamo-nos com dois outros princípios essenciais que estão constitucionalmente consagrados: o princípio da prossecução do interesse público (266º CRP) e o princípio da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos. O primeiro, tido como o motor da Administração Pública – esta existe, atua e funciona para prosseguir o interesse público -, refere-se à tomada de decisões visando a exclusiva prossecução do interesse geral de uma comunidade, e jamais o interesse privado, do titular, do partido, sob pena de violar a presente norma. Mas será um interesse público, sem mais, absoluto? Recordemos, a esse propósito, o caso da Maria da Conceição, enfermeira injustamente despedida, em resposta à agitação e furor sociais espoletado por um caso de alegada  negligência médica com recém-nascidos. Ora, se é verdade que a finalidade do ato era a prossecução de interesse público, certo é que tal ato se afigurava manifestamente ilegal e contrária à lei, como decerto apurou o STJ, no seu celebre acórdão. Assim, a prossecução do interesse público deve ser equilibrada com a  proteção dos direitos dos particulares, por imposição do Direito Administrativo Moderno.

Já o princípio da boa administração é, igualmente, um princípio muito importante, que surgiu na ordem jurídica portuguesa através do direito europeu, através da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que o estabelece como Direito Fundamental do cidadão europeu, dando-lhe não só um valor objetivo, como também subjetivo.  O legislador, no artigo 5º nº1 do CPA, diz, em primeiro lugar, que a Administração Pública deve pautar-se por critérios ou princípios, de eficiência, economicidade e celeridade. Em Portugal, esses princípios foram teorizados, no domínio das Finanças Públicas, e que a Constituição consagra no quadro das regras orçamentais e das regras do sistema económico. Neste sentido, segundo o subprincípio de eficiência, eficiência é chegar a resultados adequados usando meios idóneos; segundo o subprincípio da economicidade, este estabelece que não se gaste mais do que aquilo que está estabelecido no orçamento e, por último, o subprincípio da celeridade, isto é, que a decisão tem de ser célere, tem que produzir efeitos suscetíveis de serem sentidos na vida dos particulares, portanto a celeridade também é um Princípio da Boa-Administração

Quanto ao princípio da justiça, a primeira ideia a retira  consiste na faculdade de cada um em ter aquilo que lhe é devido, devendo a Administração Pública agir visando a equidade do caso concreto. O princípio da justiça envolve uma dimensão procedimental, projetando-se sobre o modo ou os termos da prossecução da decisão. Este processo legal deve ser dotado de imparcialidade, equidade, participação e prazo razoável de decisão. A própria exigência da dignidade de cada pessoa concreta implica a presença do princípio da justiça no agir administrativo. A partir do 266ºnº2 CRP e do artigo 6º do CPA, retiram-se três planos do conceito de justiça: a justiça legal - enquanto valor ou valores incluídos na lei; a justiça extra-legal - o valor presente em cada Homem e que o obriga a certa conduta; e a justiça supralegal - justiça como valor anterior e superior à lei.  Para o Professor Freitas do Amaral, o princípio da justiça traduz-se num "conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido, em função da dignidade humana". O mesmo professor distingue ainda a justiça coletiva, que corresponde ao respeito dos direitos Humanos, e a justiça individual, que remete para a ideia de igualdade, proporcionalidade e a boa-fé.

O princípio da proporcionalidade (art.7º CPA), por seu turno, constitui, dentro das margens de autonomia administrativa, o mais apurado parâmetro de controlo da atuação administrativa. Este princípio comporta três dimensões: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito. Com efeito, cada um destes parâmetros traduz, respetivamente, as seguintes ideias: as condutas devem ser aptas para prosseguir os fins concretamente visados (adequação); as condutas devem também ser indispensáveis para a prossecução do fim a atingir e ser escolhido o meio menos lesivo para os interesses envolvidos (necessidade); e, por último, os benefícios obtidos pela utilização destes meios devem ser superiores aos custos da atuação administrativa escolhida (proporcionalidade). Claro se torna a importância deste princípio no âmbito do direito administrativo, pois com a sua tripla ideia de necessidade, adequação e não lesão excessiva dos direitos dos particulares, permite o controlo integral do exercício do poder administrativo, isto porque uma decisão desnecessária é ilegal, uma decisão necessária, mas desadequada é ilegal, uma decisão excessiva é ilegal. de salientar que estes parâmetros da proporcionalidade permitem também o controlo do poder discricionário.

Por fim, o princípio da igualdade (artigo 6º e 266ºnº2 CRP). O princípio da igualdade remete-nos para a justiça distributiva de Aristóteles, segundo a qual devemos “tratar o igual o que é igual e diferente o que é diferente, na exata medida da diferença”. A igualdade ou disparidade das situações da vida não tem de ser absolutas, mas apenas aos aspetos relevantes à luz do poder administrativo em concreto exercido e do fim para o qual foi legalmente conferido. Falamos, então, de uma igualdade jurídica, que comporta um duplo sentido: a proibição de discriminação, ou seja, não tratar de forma diferente o que é igual; e, por outro lado, a obrigação de diferenciação, ou seja a administração agir no sentido de corrigir ou evitar desigualdades. Deste modo, a proibição de discriminação impõe tanto um dever de abstenção de conduta - não introdução de desigualdades em situações iguais - bem como um dever de ação - tratar o igual o que deve ser igual. 

Terminada a nossa viagem, cabe-me esclarecer que, não obstante os princípios serem reais e existirem de facto, como a sua aplicabilidade se torna muitas vezes fortuita , a sua convocação faz parecer estar no plano imaginário, transcendente da realidade. Mas não esqueçamos que eles existem mesmo...

Não se esqueçam de avaliar a viagem com 5 estrelas.

 

Agradeço aos passageiros,

O comandante da passarola,

Luís Bidarra (140121216)

Bibliografia:

AMARAL, Freitas, “Curso de Direito Administrativo”, Volume II (4ª edição), 2020