Transição do sistema trifásico para o sistema quadrifásico

 A grande transformação do CPA é, nas palavras do Prof. Diogo Freitas do Amaral, a substituição de um procedimento trifásico por um procedimento quadrifásico e a criação da audiência dos interessados.  

Antigamente, vigorava o sistema trifásico, e o procedimento estava dividido em três momentos: momento da iniciativa, momento da instrução e o momento da decisão. Mais tarde, implementou-se o sistema quadrifásico, quando o CPA estabelece a obrigação de haver uma audiência do Estado antes da decisão. 

Como é que surgiu o direito de audiência?

A audiência dos interessados corresponde à realização de uma exigência constitucional. Esta realidade vem consagrada no art. 12º do CPA, no princípio da participação

A Constituição consagra o princípio da participação e o direito do particular ter conhecimento das decisões que o afetam, e este princípio dá origem a um direito de audiência dos interessados. O direito de audiência estabelece que o particular tem o direito a ser ouvido antes da tomada de decisão. Esta terceira fase de um procedimento que passou a ser quadrifásico significa também que isto corresponde a uma nova lógica do procedimento administrativo. 

Primeira fase: Iniciativa do procedimento

Segundo o art. 53º CPA, o procedimento pode iniciar-se através de um pedido por parte de um particular ou de uma decisão da administração pública. 

Ao abrigo do art. 13º CPA, o particular tem sempre o direito a uma resposta por parte da Administração, que deve dar início a um procedimento, caso o pedido seja justificado. 

Segunda fase: Instrução do procedimento 

Nesta fase, a Administração tem de tomar todas as diligências para preparar a decisão, isto é, fazer tudo o que for necessário para a adequação da decisão. Nesta fase, a Administração pode pedir aos particulares para se pronunciarem, e estes podem solicitar a participação. 

Terceira fase (introduzida): Audiência dos interessados

Esta fase permite ao particular que se defenda previamente da decisão que a administração vai tomar. Visa tutelar os direitos dos particulares, e é essencial, tendo em conta o direito da participação, fundamental num Estado de direito, tendo em conta que o Estado tem a função de acautelar os direitos e interesses dos particulares antes do momento de tomada de decisão. O particular deve ter a oportunidade de se defender perante a atuação da Administração, se considerar que contraria os seus direitos e interesses. 

A doutrina portuguesa apresenta duas posições relativamente à questão da invalidade. Os professores Vasco Pereira da Silva, Marcelo Rebelo de Sousa e Gomes Canotilho consideram que o direito à audiência dos interessados é um elemento que corresponde a uma garantia fundamental. 

O direito de participação, consagrado no art. 267º CPA, tem como principal manifestação o direito de audiência. Neste sentido, o direito de audiência é um direito fundamental, que cria um estatuto dos cidadãos perante a administração pública, que qualifica como sendo o status activae processual (Estado ativo processual). 

Por ser um direito fundamental, estes professores entendem que a violação deste direito deve gerar a invalidade mais grave do ato administrativo, devendo ser nulo, nos termos do art. 161º/2 al d) CPA. 

Há outra corrente que considera que a falta de audiência é uma ilegalidade, mas que por não ser um direito fundamental, essa ilegalidade é menos grave, e gera apenas uma anulabilidade. É a posição defendida por Freitas do Amaral, Vieira de Andrade e Pedro Machete. Argumentam que a lei do procedimento disciplinar estabelece que uma falta disciplinar no âmbito da função pública dá origem a um procedimento disciplinar, uma vez que há um direito de audiência, mas que a lei estabelece que a falta de audiência gera anulabilidade. 

 Esta segunda corrente é dominante porque corresponde à posição defendida pelo tribunal administrativo, e é adotada pela jurisprudência. 

O Prof. Vasco Pereira da Silva defende que faz sentido ser um direito fundamental, por estar em causa a dignidade da pessoa humana em face dos poderes públicos e da administração. Como se trata de uma situação de agressão por parte da administração pública, faz sentido que a dignidade da pessoa humana seja razão para se considerarem direitos fundamentais.

Inês Marques de Almeida