PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO

 Exmo. Sr. Dr. Juiz de Direito do Tribunal Administrativo e Fiscal do Círculo de Lisboa,

 

Os Magistrados do Ministério Público junto deste Tribunal vêm, nos termos do nº1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP), do nº2 do artigo 85º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais (ETAF), apresentar a V. Exa. o presente parecer sobre o processo nº 12347/2023.

  

A. Da violação do princípio da legalidade

O princípio da legalidade é um dos princípios fundamentais que norteiam o Direito Administrativo, encontra-se consagrado no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa. Esse princípio implica que a Administração Pública só pode agir dentro dos limites estabelecidos pela lei. Isso significa que todas as suas ações, decisões e procedimentos devem ser baseados em normas jurídicas previamente estabelecidas. Este princípio encontra-se também consagrado no artigo 3º, nº1 do CPA. Tendo em conta o caso, consideramos que a “mobilização de apartamentos devolutos” não abrange vivendas, uma vez que este conceito não se encontra englobado na noção de apartamento. Por este motivo, concordamos que houve uma violação do princípio da legalidade.

B. Da ilegalidade da classificação do imóvel como devoluto

A acusação contestou a classificação do imóvel como devoluto, alegando que não foi feita de acordo com a lei. No entanto, a lei estabelece que, para que um imóvel possa ser sujeito ao arrendamento forçado, ele deve estar desocupado há mais de dois anos. 

Consideramos segundo a alínea e) do artigo 3º do Decreto-Lei nº 159/2006 que independentemente de o autor ter vindo de férias ou não nos últimos anos, este encontra-se sempre protegido por este decreto que excepciona os casos em que o imóvel constitua a residência em território nacional de emigrante português. Não se conseguiu comprovar se o autor de facto estava ou não desempregado, porém não é necessário pois o artigo 3º do DL 323/95 exige apenas que os cidadãos tenham deixado o país para trabalhar e residam permanentemente no exterior, ou seja não é necessário que estejam empregados no momento, apenas que a saída do país tenha sido para trabalhar, como é o caso do autor.

Em conclusão, com base nos argumentos apresentados por ambas as partes consideramos que a lei não se aplicava ao autor, tornando o ato de classificação ilegal.

C. Da falta de competência material

A falta de competência material ocorre quando uma autoridade ou órgão administrativo toma uma decisão ou pratica um ato que está fora de sua esfera de atribuições ou não possui a competência legal necessária para fazê-lo. Quando há falta de competência material, o ato ou decisão tomada pela autoridade é considerado inválido e passível de anulação. Isso ocorre porque a atuação da administração pública deve ser pautada pela observância dos limites de sua competência, garantindo a segurança jurídica e a proteção dos direitos dos cidadãos.

Relativamente a este caso em concreto com base no artigo 4º do Decreto-Lei nº 159/2006, a identificação de imóveis devolutos é responsabilidade dos municípios. No entanto, o Regime Jurídico das Autarquias Locais, na alínea w), confere competência à Câmara Municipal para ordenar a demolição de edifícios em estado de ruína. Embora o Autor sustente que desta norma se retira que é da exclusiva competência da Câmara Municipal a classificação de imóveis como devolutos, consideramos que não estamos perante um vício de incompetência material. 

O imóvel foi classificado como devoluto por deliberação da Câmara Municipal, competendo apenas ao Réu dar seguimento a tal deliberação.

Deste modo, não procede o vício de incompetência material.

D. Da falta de competência territorial

A falta de competência territorial ocorre quando uma autoridade ou órgão administrativo atua ou toma decisões em uma área geográfica que não está dentro de sua jurisdição ou competência territorial. Em outras palavras, significa que a autoridade exerce poderes ou competências num território para o qual não possui autoridade legal. A competência territorial é estabelecida por lei e define os limites geográficos dentro dos quais uma autoridade ou órgão administrativo tem poderes para tomar decisões e exercer suas atribuições. Quando há falta de competência territorial, os atos ou decisões tomadas pela autoridade são considerados inválidos e podem ser anulados.

O Presidente da Câmara do município de A-dos-Cunhados tem a sua competência delimitada à circunscrição do município. Atendendo ao que decorrer da sessão de julgamento, não ficou clara a prova da existência de A-dos-Primos enquanto município.

Deste modo, o ato padece de um vício de incompetência territorial, sendo invalido.

E. Da ineficácia da notificação

Nos termos do art. 121º nº 1 CPA, o órgão responsável pela direção do procedimento deve notificar o interessado.

Consideramos improcedente o vício de incompetência invocado pelo Autor, sustentado pela competência exclusiva da Câmara Municipal. 

No entanto, a notificação é ineficaz, porque não foi corretamente recebida pelo interessado, por motivo que não lhe é imputável, for força do art. 113º/6 CPA. Logo, a notificação não se perfecciona. 

F. Da violação do dever de fundamentação

O dever de fundamentação vem consagrado no art. 152º CPA. A alínea a) deste artigo exige a necessidade do dever de fundamentação quando um ato venha a restringir ou afetar direitos dos particulares. Deste modo, a restrição ao direito de propriedade, através do arrendamento forçado, tem de ser devidamente fundamentada.

Consideramos improcedente a invocação do Autor de que é necessário demonstrar a proporcionalidade no âmbito da fundamentação, uma vez que isso não recai sobre as competências da administração pública. A administração só tem de fundamentar as razões pelas quais o imóvel deve ser qualificado como devoluto, tendo em conta os requisitos da lei aplicada.  A questão que se coloca é saber se se justifica a qualificação do prédio como devoluto. 

Para fundamentar a qualificação do imóvel como devoluto, a defesa invoca que o imóvel está desabitado há mais de dois anos. No entanto, o depoimento das testemunhas da Defesa foi incoerente, não tendo estas sido capazes de provar que o Autor não veio a Portugal nos últimos dois anos. 

G. Da violação do direito de audiência do interessado

A audiência dos interessados é um elemento que corresponde a uma garantia fundamental. 

Tal como o Autor aponta, consideramos que o direito de audiência do interessado foi violado. Em primeiro lugar, a situação em que nos encontramos de o email ter ido parar à caixa spam cai no âmbito do art. 113º/6 CPA, que estabelece que a notificação não se perfecciona se o serviço de comunicações eletrónicas impedir a correta receção desta, nomeadamente através de um sistema de filtragem não imputável ao interessado. Logo, entendemos que a notificação não se perfecciona e não é exigível que o Autor verifique regularmente a sua caixa spam. Isto é, não tinha o dever de consultar a caixa do spam, porque não sabia que o procedimento estava em curso. 

Além disso, as testemunhas da defesa não foram capazes de provar a existência de uma carta, nem que tinham conhecimento do local de residência do Autor. Logo, devido à incoerência do depoimento da testemunha, não se conseguiu provar a tentativa de outra forma de notificação. 

Assim, e não se verificando nenhuma das exceções previstas no nº3 do artigo 100º CPA, a audiência dos interessados era uma formalidade essencial para a validade do ato. 

Tendo sido preterida a audiência do interessado, existe uma invalidade, que se reconduz à nulidade nos termos do artigo 161º/2 d) CPA, que estabelece que são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental (Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Vol. II, pp. 472 ss.).

H. Da violação do princípio da colaboração com os particulares e do princípio da participação

O princípio da participação dos particulares na gestão da administração pública abarca dois subprincípios: o princípio da colaboração da administração pública com os particulares e o princípio da participação dos particulares na formação das decisões que lhes digam respeito. Este segundo subprincípio está consagrado no art. 267º CRP.

A audiência prévia constitui o núcleo essencial do direito fundamental dos cidadãos à participação na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito (artigo 267º/5 CRP). Deste modo, o princípio da participação, consagrado no art. 267º CRP, tem como manifestação principal o direito de audiência. 

Se considerarmos que foi violado o direito à audiência, não seria compatível entender que não foi também violado o princípio da colaboração com os particulares e o princípio da participação. 

1. Da violação do princípio da proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade tem assento constitucional, nomeadamente nos artigos 18º, nº2 e 266, nº2, constando, também do CPA, especialmente no artigo 7º.

Como tal, a restrição ao direito de propriedade, que se verifica no arrendamento forçado de apartamentos devolutos, tem que respeitar este princípio.

Tal como apontado pelo Autor, duas das três dimensões deste princípio não estão preenchidas, designadamente por esta medida viola a proibição do excesso e a proporcionalidade em sentido estrito, visto que, em primeiro lugar, é desrazoável tendo em conta o fim que se pretende alcançar e que, embora possa resultar numa promoção da política de habitação, não é a medida menos lesiva do direito fundamental de propriedade privada.

Está em causa uma colisão entre o direito à habitação e o direito de propriedade privada e, tal como alega o Réu, nenhum dos dois é um direito absoluto, mas o que é certo é que, aquando da restrição de um dos dois, deve apenas ser feita no estrito cumprimento do princípio da proporcionalidade.

O Réu alega que não é desproporcional o arrendamento coercivo, dado nos encontrarmos perante uma “crise de habitação de assola o país”. Porém, não ficou provado que esta medida era a mais adequada dentro do universo de medidas abstratamente idóneas, pelo que julgamos procedente a violação do princípio da proporcionalidade, que determina a ilegalidade do ato impugnado.

 

J. Da violação do princípio da justiça

No tocante à violação do princípio da justiça (artigo 8º do CPA e 266º, nº2 da CRP), as circunstâncias da vida pessoal em que o Autor adquiriu a sua vivenda não são relevantes para o caso concreto.

Deste modo, a vida pessoal de uns não deve determinar a não aplicabilidade, por parte da Administração, de uma lei, pelo que o órgão administrativo não tem de indagar sobre a vida do emigrante para desaplicar o regime do arrendamento forçado, dado que tal assentaria numa atuação que fugiria ao carácter executivo da Administração. Isto determinaria um incumprimento da lei e, por conseguinte, uma violação deste princípio.

Assim, consideramos improcedente a violação do princípio da justiça.

 

K. Da violação do princípio da razoabilidade

Julgamos que a questão da violação do princípio da razoabilidade (artigo 8º do CPA) também deve ser procedente, atendendo ao facto de, como referido a propósito do princípio da proporcionalidade, é ilógico e irrazoável adotar a política do arrendamento forçado, visto que os benefícios de tal medida não suplantam os prejuízos.

Se consideramos irrazoável a aplicação deste regime em municípios como Lisboa, naturalmente entendemos que é incongruente a aplicação de tal medida em municípios como A-dos-Cunhados, pelo que o ato impugnado é ilegal.

 L. Da violação do princípio da prossecução do interesse público e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e da violação do princípio da imparcialidade

O ato do Réu tem que ter por base a prossecução de um interesse público, sob pena de se violar tanto o princípio da prossecução do interesse público e do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares como o princípio da imparcialidade (artigos 4º e 9º do CPA e 266º, nº1 e 2 da CRP).

Pelo que resulta do depoimento das testemunhas, assim como resulta dos factos, o que motivou a decisão do Réu não pareceu ter sido exclusivamente o interesse público, mas antes um interesse privado. Designadamente, porque não havia uma intenção de submeter o arrendamento a processo concursal, o que é exigido pelo artigo 108º-B do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, assim como pelo facto de quem residir na vivenda ser a filha da Senhora Ministra da Habitação, prima do Réu.

Deste modo, pese embora a dúvida de constitucionalidade sentida por todos os autarcas, o Réu quis aplicar a lei na mesma, o que demonstra a ausência de um fundamento de interesse público e uma exclusiva ânsia de prosseguir um interesse privado. Como tal, o ato impugnado deve ser considerado ilegal e nulo, nos termos do artigo 161º, nº2, al. e) do CPA.

Lisboa, 14 de maio de 2023

Os Magistrados do Ministério Público,

Inês Marques de Almeida

Margarida Pereira

Maria Francisca Veloso