O princípio da boa-fé na relação entre o particular e a Administração Pública

Como refere o artigo 266º da Constituição da República Portuguesa, os órgãos e os agentes administrativos estão subordinados à mesma, e devem atuar de acordo com o respeito por uma série de princípios, designadamente o da boa-fé. Mas como é que podemos falar da boa fé no contexto da atividade administrativa?

 

Sabemos, especialmente no âmbito do Direito Privado, que o princípio da boa-fé, a boa-fé em sentido objetivo, remete para um conjunto de regras de comportamento estabelecidas que as partes devem observar num negócio jurídico. É ainda considerado por autores como Carneiro da Frada como uma exigência de justiça. 

Mas o princípio da boa-fé, aliás, pelo simples facto de estar consagrado na Constituição como sendo um dos princípios basilares da atuação da Administração Pública, tem uma relevância no nosso ordenamento jurídico que vai muito para além do Direito Privado. 

No âmbito do Direito Administrativo, a função do princípio da boa-fé é a de, então, proteger o cidadão de uma eventual atividade administrativa desleal, incoerente ou desonesta. É um princípio que, pela sua razão de ser, está intrinsecamente relacionado com a tutela da confiança bem como com a segurança jurídica, sendo que o seu objetivo é precisamente o de fornecer, por um lado, uma forte proteção às expectativas dos particulares e, por outro, de garantir a estabilidade das relações jurídicas estabelecidas entre eles. 

 

O princípio da boa-fé é considerado um dos princípios gerais entre aqueles que assumem funções dentro do ordenamento jurídico, sendo sempre exigível em todos os seus atos jurídicos, no cumprimento de obrigações e no exercício de direitos. Como eu já expliquei, é um princípio que direciona toda a ordem jurídica, pelo que é aplicável a todos os momentos das relações que se estabelecem entre os particulares, mas também tem a devida relevância na relação entre os mesmos e a Administração Pública. No exercício das suas funções, no seu âmbito de atuação, a Administração está absolutamente vinculada a observar os limites ético-jurídicos que a boa-fé impõe. 

Assim, serve o princípio da boa-fé como um requisito a ser obedecido pela Administração quando exerce as suas funções, porque se estabelece como um valor que tem de ser respeitado no contexto da interpretação de normas, na relação com os particulares e na consumação dos mais variados atos administrativos. Assim, todo o procedimento administrativo é conduzido pelos ditames da boa-fé, de modo a garantir que o particular é sempre protegido no caso de haver alguma incoerência na atividade da Administração. 

 

Os próprios particulares também devem reger a sua relação com a Administração pela boa-fé – o relacionamento entre os dois exige um mútuo e recíproco respeito pelas regras de comportamento postuladas por este princípio. No seguimento dessa ideia, torna-se claro que este é um princípio que possui uma força valorativa tal, que não só molda o modo de atuação da Administração e dos particulares, individualmente, como constitui mesmo a relação entre os dois, caracterizando-a de modo a garantir uma presença de valores de lealdade, proteção, segurança e moralidade não só entre os órgãos da Administração Pública, mas também entre a Administração e os administrados. 

 

Esta atuação da Administração de acordo com a boa-fé permite legitimar precisamente a confiança que esta quer estabelecer com os particulares, no sentido em que, havendo uma certeza de que certas regras de comportamento e atuação são cumpridas, os particulares sabem que a Administração não lhes causará danos ou prejuízos injustificados, em princípio, porque toda a sua atuação é moldada no sentido de impedir que isso aconteça, e que mesmo na eventualidade de acontecer, existem formas de salvaguardar os seus interesses que a própria Administração lhes assegura.

Uma importante questão que se coloca no âmbito da relação entre o princípio da boa-fé e a atividade administrativa é no sentido da sua concreta aplicabilidade no sistema jurídico. Isto porque a boa-fé, apesar da sua tremenda relevância, acaba por não ter uma definição exata nem um âmbito de aplicação claro o suficiente que permita saber quais são as condutas que, na prática, deve orientar. Isto é algo paradoxal, porque a boa-fé, embora seja considerada vaga neste sentido, é também um princípio presente nas mais diversas situações jurídicas, precisamente por ter um conteúdo tão abrangente. Isto é, a sua abstração tanto gera alguma dificuldade em saber de que modo exato é que deve ser aplicada e em que termos, mas também lhe permite um grau de aplicabilidade muito maior, porque não existem propriamente situações em que não faça sentido aplicá-la. Esse seu grau de amplitude é uma das coisas que lhe configura a sua relevância – o princípio da boa-fé acaba por preencher certas lacunas jurídicas que outras normas não são capazes de preencher. 

 

Um dos "subprincípios" da boa-fé, como alguns autores, designadamente o professor Menezes Cordeiro, consideram, é a tutela da confiança – esta exerce um papel de extrema relevância na proteção das posições jurídicas dos particulares e sujeitos em geral na sua relação com a Administração Pública. Assim, este é um subprincípio que deve ser atendido na aplicação do princípio da boa-fé – a Administração, para agir em boa-fé, tem de respeitar deveres de lealdade que tem para com os cidadãos, que baseiam a sua confiança nela. A Administração deve sempre trabalhar no sentido de garantir que nunca os coloca em situações de desproteção, situações em que eles venham a sentir que colocaram a sua confiança numa Administração que não os protegeu devidamente através de uma boa e honesta atuação. 

A tutela da confiança refere-se à situação em que haja um determinado comportamento da Administração, que acaba por gerar determinadas expectativas no particular de que a restante atuação administrativa irá nesse mesmo sentido, sem que haja alterações drásticas. O que se quer é proteger essa confiança que o particular coloca na sua crença de que a Administração manterá a sua forma de proceder, sem surpresas. O particular acredita que a conduta da Administração permanecerá lícita e correta, e ganha essa crença com base precisamente em comportamentos já adotados pela Administração – é fundamental proteger tal confiança, sendo que o particular se encontra numa posição de grande fragilidade, comparativamente à situação de vantagem da Administração. 

 

Mas a confiança é também um outro parâmetro difícil de medir, uma vez que se funda num estado psicológico de uma determinada pessoa, relativamente a algo que ela observa, e a conclusões que retira com base nessa observação - neste caso, no âmbito da atividade administrativa. Por isso, até que ponto é que podemos verdadeiramente dizer que a Administração está “obrigada” a adotar medidas e comportamentos que satisfaçam as expectativas do particular? Até que ponto é que se pode imputar essa criação de expectativas única e exclusivamente na atuação de uma entidade como a Administração Pública? Isto gera grandes dúvidas, por isso torna-se imperativo olhar e prestar cada vez mais atenção a essa legitimidade (ou falta dela) das expectativas que são suscitadas no particular. Isto implica que haja uma uniformização daquilo que se consideram legítimas expectativas, não ignorando o facto de que essa expectativa gerada a partir da confiança vem de uma perceção muito íntima do particular. Isto é, torna-se imperativo que haja critérios que objetivamente sejam considerados relevantes para atribuir a devida legitimidade às expectativas do particular. 

 

Há situações mais claras que outras, e há certas situações que simplesmente não podem ser tidas como geradoras de expectativas legítimas quando se baseiam apenas num juízo individual e num determinado estado psicológico do particular. É necessário medir esta criação de expectativas de acordo com um senso de razoabilidade e relatividade que permita efetivamente perceber quais é que são as situações em que faz sentido falar de uma legítima expectativa do particular gerada por determinada atuação administrativa.

Fontes bibliográficas:

Apontamentos das aulas.

e-Pública Vol. 5 No. 1, Janeiro 2018.

Maria Teresa Appleton - 140121184