O ABC do Ato Administrativo

A ideia convencional sobre o ato administrativo teve origem em França durante o período liberal. Basicamente, esta ideia foi criada para proteger as autoridades públicas de possíveis interferências do tribunal. Na Alemanha, Otto Mayer comparou o ato administrativo a sentenças judiciais que definiam os direitos dos cidadãos sem a sua participação, enquanto Maurice Hauriou enfatizou as diferenças entre os atos administrativos e as decisões executórias. O último destaca ainda que os atos executórios podem ser impugnados e são considerados a expressão máxima do poder administrativo. Maurice Hauriou também destacou o privilégio exorbitante que a administração tem na definição do direito, especialmente o privilégio da execução prévia.

Os conceitos convencionais sobre o ato administrativo foram desenvolvidos sob a lógica liberal e foram desafiados com a evolução do Estado social e a transição para o Estado pós-social. Estes autores influenciaram a doutrina em diferentes países de formas mais ou menos profundas ,e, em algumas concepções doutrinárias, foram reconstruídas.

Em Portugal, a noção de ato administrativo foi introduzida por Marcelo Caetano, que, tal como Otto Mayer e Maurice Hauriou, considerava que o ato administrativo tinha duas vertentes. Assim, o ato administrativo era considerado definitivo e executório.

De acordo com a doutrina de Marcelo Caetano, o ato administrativo definitivo desdobra-se em três aspectos distintos: material, horizontal e vertical. A vertente material refere-se ao ato enquanto decisão jurídica, que determina a posição do particular e estabelece uma regulação. A vertente horizontal considera somente a última vontade da administração, sem questionar o procedimento, enquanto a vertente vertical estabelece que o ato deve ser praticado pelo órgão superior, e não por um subalterno.

Com o surgimento do estado pós-social, surge uma terceira categoria/modelo de ato administrativo, o ato administrativo com eficácia em relação a terceiros, que afeta não apenas o destinatário imediato da atuação administrativa, mas também aqueles que são lesados por essa atuação administrativa. Hoje em dia, a grande maioria dos atos administrativos são atos de natureza prestadora e com eficácia em relação a terceiros, combinando estas características que vêm dos momentos anteriores.

Para definir o ato administrativo, temos de adotar uma noção que permita enquadrar todos estes tipos de atos administrativos que coexistem nos nossos dias. A ideia da função administrativa é essencial para caracterizar o ato administrativo, que é uma decisão unilateral da administração, que diz respeito a uma situação individual e a um caso concreto. O ato administrativo cria, modifica ou extingue relações jurídicas administrativas e integra-se num procedimento que é anterior e posterior à sua prática.

O Código de Procedimento Administrativo resolveu estabelecer uma definição que não tem valor doutrinário, mas que pode servir para delimitar o âmbito de aplicação das normas que regulam a figura do ato administrativo. A fórmula adotada no artigo 148.º do Código de Procedimento Administrativo parece adequada para enquadrar o universo dos atos administrativos, pois permite a integração de todas estas realidades sem ter uma pretensão de ordem doutrinária. Esta fórmula é uma decisão unilateral, com eficácia externa, produzida no exercício da função administrativa, que cria, modifica ou extingue situações jurídicas individuais, ou de natureza coletiva, no quadro de relações jurídicas administrativas.

Existe uma opinião amplamente difundida entre autores como Rogério Morais, Vital Moreira e o professor Pedro Gonçalves, que defendem a ideia do ato regulador. Um grupo de professores de Lisboa, incluindo Sérvulo Correia e Freitas do Amaral, também compartilha essa posição.

No entanto, o professor Vasco Pereira da Silva não concorda com a opinião desse grupo de autores, pois acredita que a regulação não é essencial para caracterizar um ato. Atos que produzem efeitos, mesmo que sejam desconfirmatórios ou meramente confirmatórios, são considerados atos administrativos. Além disso, ele acredita que a ideia de ato regulador não é consagrada no artigo 148º da arquitetura, que determina como a casa deve ser construída, o que torna o ato administrativo evidente.

Dois autores, o professor Freitas do Amaral e Mário Aroso, têm opiniões diferentes sobre a reforma do procedimento administrativo de 2015. Freitas do Amaral argumenta que a inclusão da palavra "decisão" no texto da reforma aproxima o ato administrativo da sentença e estabelece que o ato administrativo deve ter efeito regulador. Já Mário Aroso Almeida acredita que a expressão "externo", adicionada à reforma de 2015, sugere a ideia de efeitos jurídicos externos, o que corresponde à noção de regulação. Ele afirma que o ato não precisa necessariamente ser sempre regulador, mas pode ter algum efeito regulador, como no caso da formação de projetos de arquitetura relacionados ao urbanismo e construção. No entanto, a sua posição está entre as do Professor Rogério Soares e a do professor Vasco Pereira da Silva, já que ele não considera que o ato deva ser sempre regulador, mas também não acredita que ele deva ser limitado a produzir apenas efeitos jurídicos.

Marta Raquel Rodrigues | 140121198