Nascimento da Justiça Administrativa

Antes do Estado Liberal fala-se da ideia de Estado Absoluto. O Estado Absoluto centralizava todo o poder nas mãos de apenas uma pessoa, geralmente, um monarca ou ditador. Neste sentido, contrariava o Estado Liberal, por implicar a inexistência de separação de poderes, o que por sua vez, impedia a existência de tribunais, pelo que apenas se admitia a existência de leis, das quais eram avulsas, por não haver um sistema de Direito Administrativo, ou seja, na época até se podia falar na existência de realidades administrativas, mas Direito Administrativo enquanto corpo de normas e realidade objetiva, ainda não se teria concretizado ao momento. 

Esta inexistência de Direito Administrativo como um corpo, teve muito que se relacionar com a sua infância difícil no quadro do Contencioso que, devido aos seus significativos traumas originários, que em muito marcaram a fase do Estado Liberal, nomeadamente, os períodos de evolução histórica do Direito Administrativo, dificultaram o nascimento da justiça administrativa. 

Ainda assim, foi com a lógica liberal, assente da separação de poderes e na garantia dos direitos individuais, que gerou consequentemente a necessidade da criação de tribunais administrativos, de modo a que fosse possível proibir os tribunais de controlarem a Administração. Neste sentido, ainda que o Estado liberal tenha ficado aquém das suas expectativas constitucionais quanto à Administração Pública e ao Direito Administrativo, podemos dizer que foi este Estado que em muito influenciou o nascimento da justiça administrativa. 

Contudo, embora a criação dos tribunais tenham sucedido com objetivo de impedir os mesmos de praticar atos administrativos, o facto é que, este propósito teve um efeito adverso à separação de poderes, estabelecendo a promiscuidade entre a Administração e a justiça, já que a Administração passou a julgar-se a si mesma num fenómeno de introspeção administrativa.

Este momento é fundamental visto que veio marcar a separação entre duas visões do Direito Administrativo: a visão francesa que se caracterizava por ser autoritária; e a visão anglo-saxónica, que no início do século XVIII era a oposta à visão francesa, ainda que nos dias de hoje se tenha aproximado relativamente à francesa.

A lógica francesa de justiça administrativa introduziu a confusão entre administrar e julgar. De facto, entre 1789 a 1799, a mesma autoridade administrativa tanto praticava os atos como os julgava, levando claramente, a uma total promiscuidade e ausência de separação entre Administração e Justiça, contrária ao princípio liberal da separação de poderes que se procurava alcançar.

Esta confusão começa a transformar-se relativamente em 1799 quando, em França, quando Napoleão Bonaparte ao tentar solucionar esse problema, cria o Conselho de Estado, um órgão consultivo da Administração que passa a ter funções de julgamento. Nesta fase, passa então a ser uma outra autoridade administrativa, que não a autora do ato, a controlar e julgar esse mesmo ato. No entanto, este controlo estava ainda submetido a limites; de 1799 a 1872 vigorou a ideia de uma “justiça reservada,” de tal forma que os pareceres do Conselho de Estado estavam submetidos a homologação do executivo, e só depois disso podiam tornar-se numa decisão definitiva. Assim, não só a Administração continua a julgar-se a si mesma, como a última palavra cabe ao Chefe de Estado e Governo, ou seja, aos órgãos da Administração ativa.

Em 1872 dá-se a transição para o sistema de “justiça delegada,” em que o Conselho de Estado, cujas decisões dependiam até aí de homologação pelo executivo, passa a poder decidir em termos finais, sendo-lhe delegado esse poder pelos chefes de Estado e de Governo. Ainda que isto configure de facto uma mudança no sistema da justiça administrativa, porque os pareceres em matéria contenciosa tornam-se decisões finais, não foi uma mudança tão radical como alguns autores parecem sugerir, visto que continua a inserir-se na lógica da promiscuidade entre Administração e Justiça, uma  vez que, continua sem existir uma qualquer separação entre a função de julgar e a função consultiva, ou qualquer separação orgânica, material ou formal entre o exercício da função administrativa e da função jurisdicional. O facto de existir delegação de poderes significava que o poder jurisdicional e o poder administrativo são de facto o mesmo poder, porque caso contrário não poderia haver delegação. Nesta perspetiva se constata que não há ainda uma separação entre a Administração e a Justiça.

É verdade que, gradualmente e ao longo do tempo, o Conselho de Estado se vai transformar em um verdadeiro tribunal, mas é de notar que isso acontece apenas porque vai sendo reconhecido como tal: é um “self-made court”, um tribunal que se construiu a si mesmo. De facto, a partir dos finais do séc. XIX e inícios do séc. XX, o Conselho de Estado divide-se em dois órgãos, com uma secção administrativa e uma secção contenciosa, dando origem a uma separação material e orgânica entre as funções administrativa e jurisdicional, com um tribunal independente de um lado e um órgão administrativo do outro. 

Esta separação é reconhecida pelo Tribunal Constitucional em 1980, embora apesar disso continuar sem ser uma separação absoluta, já que nas décadas de 80 e 90 o Tribunal de Justiça da União Europeia condenou o Estado Francês por uma mesma pessoa aparecer a aconselhar e a julgar a Administração, o que veio obrigar à separação de carreiras e à separação absoluta entre Administração e Justiça.

De facto, isso fica evidente com a presença simultânea de um tribunal com juízes de carreira e de um outro lado, um órgão consultivo da Administração no palácio de Luís XIV, sendo uma representação tangível da mistura de interesses que existiu durante um longo período de tempo, uma imagem real da promiscuidade que vigorou durante tanto tempo na corte. Além disso, é nas antigas cachoeiras do palácio real que está localizado e instalado o Tribunal Constitucional, que inicialmente começou por ser um mero órgão de Conselho Constitucional. Foi somente após a colaboração mútua entre o Conselho de Estado e o Conselho Constitucional que este último obteve a independência reconhecida posteriormente.
No contexto português , a separação entre Administração e Justiça não foi estabelecida com a instauração do Estado Liberal, uma vez que as leis de Mouzinho da Silveira estabeleciam a lógica de um contencioso exclusivo da Administração, que julgava a si própria. 

Apesar de a República de 1911 ter restaurado o poder de julgar aos tribunais, em 1933, em que a Administração passou a julgar se a si mesma novamente através dos tribunais administrativos, que por sua vez, eram órgãos da Administração Pública que exerciam funções jurisdicionais. Estes tribunais estavam subordinados à Presidência do Conselho de Ministros, que regulamentavam o seu funcionamento, e até à entrada em vigor da CRP não havia um qualquer processo jurisdicionalizado para executar as sentenças, o que significava que a Administração só cumpria as decisões dos tribunais se assim o desejasse. Neste contexto,  em Portugal, a promiscuidade entre Administração e Justiça na execução de decisões continuou até a versão original da CRP, segundo o qual previa que, existissem tribunais administrativos que estariam integrados na função jurisdicional.

Ainda assim, apesar de os juízes administrativos possuirem o poder de julgar a Administração, não gozavam contudo, da plenitude de poderes em face da mesma, podendo apenas anular os atos administrativos, segundo ainda a máxima do século  XIX, ou seja, toda a anulação, nada mais senão a anulação. Nesta perspetiva, não podiam nem condenar nem ordenar a Administração, a não ser no domínio da responsabilidade civil e dos contratos. Deste modo, em tudo o resto o juiz estaria restrito, sem a possibilidade de controlar efetivamente a realidade do funcionamento da atividade administrativa. Foi apenas com a reforma de 2004 do contencioso administrativo que o juiz deixou de estar limitado, podendo julgar o litígio administrativo e atuar de acordo com os pedidos formulados pelo particular, destinados à tutela plena e efetiva dos seus direitos.

Atualmente, existem 3 ordens de tribunais: os Tribunais Administrativos de Círculo (1ª instância), os Tribunais Centrais Administrativos (2ª instância) e o Supremo Tribunal Administrativo. 

Contudo, um estudo realizado sobre os estatutos dos tribunais administrativos e fiscais permitir descobrir que os atos tanto do Presidente da República como do Primeiro Ministro, do Conselho de Ministros e dos Ministros, atuando em conjugação de competências, são sempre julgados pelo Supremo Tribunal Administrativo, ainda que sejam casos de 1ª instância, o que faz deste tribunal tanto um tribunal de 1ª instância como um tribunal de recurso. 

De notar ainda que, os casos são apreciados no tribunal de 1º instância com as regras e processo do mesmo, um formalismo desnecessário e acessório que, pese embora não faça sentido, se vai mantendo. De facto, se o contencioso administrativo português não tem já problemas de ordem patológica, tem ainda pequenas manifestações dos traumas passados, sendo este formalismo um exemplo disso.

Já o sistema britânico diferindo com o sistema português, nasceu e desenvolveu-se de forma diferente do sistema francês, nunca existindo essa promiscuidade entre Administração e Justiça, já que eram os tribunais comuns a julgar a Administração.

No entanto, embora se julgasse que a tradição no Direito Administrativo britânico era radicalmente diferente da francesa, isso deixou de ser necessariamente verdade em tempos mais recentes. Na verdade, desde o início do século XX, algumas normas de Direito Administrativo são emanadas de uma fonte de direito estatutária que não o costume. Para além disso, desde o século XX, ao lado dos tribunais, existem órgãos administrativos que exercem a função jurisdicional, ainda que seja dito que os tribunais devem sempre ter a última palavra, o que em si mesmo é duvidoso. Por outro lado, os principais atos administrativos, que são os atos da Rainha, só começaram a ser controlados nos anos 80-90. 

Assim, a promiscuidade entre Administração e Justiça surge também no Estado Britânico, ainda que mais tarde, de tal forma que, mais recentemente o Tribunal de Justiça da União Europeia condena também o sistema britânico por não ser suficientemente britânico.

Catarina Mota - 140121203