Ato administrativo definitivo e executório? Claro que não!

Ato administrativo... Qual o melhor conceito?

 

As primeiras conceções de ato administrativo foram as de Otto Mayer e Maurice Hauriou que colocavam o ato administrativo como o princípio e o fim de todas as coisas.

Atualmente, o ato é visto apenas como uma das mais variadas formas de atuação administrativa, mas, ao longo deste texto, iremos analisar como se chegou até esta mudança.

Otto Mayer e Maurice Hauriou assentavam a sua teoria sobre o ato- este enquanto a definição do Direito aplicável ao particular no caso concreto. Mayer equiparava o ato administrativo às sentenças. Hauriou, por sua vez, compreendia a ideia de execução coativa contra a vontade do particular.

O professor Vasco Pereira da Silva vem dizer que estas características atualmente não fazem sentido numa noção de ato administrativo, uma vez que o ato administrativo não se compara às sentenças, pois, a função judicial produz sentenças e não se confunde com a função administrativa, mas tanto a ideia de definição de direito na noção de ao administrativo como a ideia de execução também não fazem sentido.

Dado que existem atos administrativos que a lei impede de serem aplicados coativamente, e que existem ato que são favoráveis as particulares e estes querem que sejam executados.

 

Os dois elementos centrais do conceito foram colocados em causa. Como ficou o conceito?

 

Até 2004 o ato administrativo era, então, definido como um ato definitivo e executório.

Como vimos, o ato era definitivo dado que definia de forma autoritária e definitiva a vontade da Administração e o direito aplicável ao particular no caso concreto. Tal realidade vai-se traduzir na executoriedade como característica dos atos, correspondia ao privilégio de execução prévia.

Em Portugal, esta realidade é introduzida no quadro do direito administrativo com a CRP de 33, sendo que só veio a desaparecer esta fórmula do ato definitivo e executório com a reforma do contencioso em 2004.

 

Esta fórmula foi teorizada por Marcello Caetano que afirmava que ao se falar de definitividade era preciso considerar 3 dimensões:

 

•   Definitividade material que corresponde à ideia de definição do direito, ou seja, a ideia de que a Administração tinha a última palavra em matéria de direito em determinada relação jurídica.
•    Definitividade horizontal, esta significa que o ato pertencia a uma cadeia de atos que dava origem a um ato final e que apenas este seria conhecido pelo tribunal. Só este ato realmente importava, mas isto atualmente não resulta uma vez que existem vários atos a resultar de outros atos, implicando a consideração destes no tempo e no espaço, pois todos se condicionam uns aos outros e todos são relevantes. Cada um dos atos e não apenas o final, se lesar os particulares deve puder ser impugnado de forma autónoma.
• Definitividade vertical, esta implicava que o que realmente valia era a palavra da Administração, ou seja, a posição do superior hierárquico do órgão de topo, o que não faz sentido uma vez que o ato do subalterno produz os mesmos efeitos, portanto são atos iguais devem puder ser ambos impugnados.

 

Vasco Pereira da Silva entende que esta limitação não faz sentido, pois deve estabelecer-se o mecanismo da lesão como critério de impugnabilidade do ato: o ato que lesa é tanto o do subalterno como o do superior hierárquico, ambos devem puder ser impugnados, cabendo a decisão ao particular.

Portanto, o conceito de ato administrativo definitivo e executório desapareceu e era necessário encontrar um novo que se adequasse.

 

A noção de ato administrativo e as condições de impugnabilidade encontram-se relacionadas, mas, no entanto, há duas visões sobre esta ligação:

 

•        Há quem defenda que a noção de ambos deve coincidir, pois só são ato administrativos as realidades diretamente impugnáveis- esta é uma posição restritiva da escola de Coimbra.

•        Por outro lado, há quem entenda que podem ser diferentes, podendo haver uma noção de ato administrativo mais ampla que a noção de impugnabilidade- esta é a visão da escola de Lisboa.

        Esta discussão desapareceu com a revisão de 1989 dado que ficou assente no artigo 268º,n4 da CRP o critério do ato lesivo, obrigando a uma utilização de uma noção ampla de ato administrativo.

 

 

 

Como se coloca a questão hoje em dia no quadro do Direito Português?

 

ü  Há quem defenda a manutenção de uma conceção restritiva do ato administrativo, dizendo que este tem de ser regulador, produzindo sempre efeitos jurídicos novos. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Freitas do Amaral e Mário de Almeida adotam esta construção.

 

ü  Há também quem defenda o oposto, a utilização de um conceito amplo de ato administrativo. Podendo este ser tanto uma definição do Direito, como não. Não tendo de ter uma natureza reguladora, e como acontece em qualquer momento do procedimento, o ato do subalterno e do superior hierárquico são iguais, tendo o mesmo valor.  

 

                                               Conceito atual, presente no CPA

                                                          Artigo 148.º

                                          Conceito de ato administrativo

Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

Este artigo vem apontar duas diferenças em relação à formulação anterior (artigo 120º).

 

Em primeiro lugar, a referência a poderes jurídico administrativos, apesar de estes não serem tão relevantes. Em segundo lugar, o acrescento da expressão “externos” que, segundo Mário Aroso, implicaria a mudança de paradigma de ato administrativo. O professor Vasco Pereira da Silva, por sua vez, não acolhe este entendimento. Não é isso que se passa, dado que o legislador não diz que estes efeitos têm de ser novos ou reguladores e é mantida a expressão “produção de efeitos jurídicos”. O acrescento “externos” nada acrescenta à discussão. Não há discussão entre o que é externo ou interno. Mais, falar-se em “efeitos jurídicos” não significa que exista uma dimensão limitativa, pois, não se diz que estes têm de ser novos ou reguladores. Mário Aroso afirma que esta é uma posição intermédia, mas o professor Vasco Pereira da Silva entende que isto não representa nada de novo no quadro da teoria geral do Direito Administrativo.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva, a noção de ato administrativo mais acertada é aquela que abrange atuações unilaterais da Administração agressiva, prestadora e infraestrutural e que produz efeitos jurídicos individuais e concretos relativamente ao particular.

→ O que resulta do 148º é a consagração de um conceito amplo de ato administrativo, que parte da ideia da produção de efeitos jurídicos. Fala-se em efeitos jurídicos externos, mas isto é uma consequência da própria produção de efeitos jurídicos – quando estes se produzem são sempre externos.

Beatriz Sales 140121022