As ilegalidades orgânicas do ato Administrativo

 

Quando se diz que um ato administrativo é ilegal, por ser contrário à lei, fala-se numa terminologia muito ampla deste conceito. Por sua vez, quando se avalia a ilegalidade de um ato administrativo, faz-se de acordo com regulamentos, clausulas de contratos administrativos, leis ordinárias, ou até mesmo, a nossa Constituição.

Uma ilegalidade de um ato administrativo pode assumir inúmeras formas, que se chamam de vícios. À semelhança da análise da constitucionalidade de uma norma, em que pode haver inconstitucionalidades orgânicas, formais e materiais, no que toca ao ato administrativo, também pode haver ilegalidades formais, materiais e orgânicas.

Neste post, apenas irei focar-me nas ilegalidades orgânicas na Administração Pública.

Este tipo de ilegalidade foca-se em torno do órgão que pratica o ato administrativo em causa, ou seja, se tem competência para praticar o ato, ou se está a exercer os seus poderes de forma correta e acertada com os termos da lei. Existem dois tipos de vícios que causam ilegalidade orgânica, sendo estes a Usurpação de poder e Incompetência.

Em primeiro lugar, a usurpação de poder,  consiste na prática, por um órgão administrativo (com poderes apenas para exercer na administração), de um ato que se encontra atribuído a um órgão do poder legislativo, judicial ou moderador. Existe assim uma “usurpação” (como o próprio nome indica) de um órgão com poder administrativo, nas competências de órgão com outro poder Estadual. Este vício acaba por constituir uma violação ao Princípio da Separação de Poderes, que está consagrado no artigo 111º/2 da CRP.

Um exemplo claro da materialização deste vício seria se uma Câmara Municipal criasse um imposto. Como se sabe, decorrente do artigo 165º alínea i) da CRP, apenas a Assembleia da República tem poderes para criar impostos, e alterar o sistema fiscal. Ou seja, neste exemplo, a câmara municipal (que é um órgão administrativo) estaria a invadir o poder legislativo e consequentemente as competências de outro órgão.

Na ótica do professor Diogo Freitas do Amaral, os casos de vícios de usurpação de poderes, na realidade constitui um caso de incompetência agravada, referindo que este vício podia não ter autonomia face à incompetência (acabando por ser apenas uma categoria mais grave deste). No entanto, a autonomia deste vício está ligada à origem do Direito administrativo. Com a consagração do princípio da Separação de Poderes, tornou-se proibido aos tribunais judiciais, intervir nas questões administrativas, tendo-se em contrapartida, definido que seria também proibido qualquer tipo de intervenção do poder administrativo, no judicial (tendo-se mais tarde, estendido também para o poder legislativo). A meu ver, consigo entender a ótica do Professor, no entanto, não consigo concordar. Embora tenha razão em dizer que há uma violação mais grave, em causa estão exercícios de poderes diferentes, o que a meu ver, merece uma distinção acentuada e clara aquando a análise do caso concreto.

Em segundo lugar, temos a Incompetência. Este vício consiste na prática de um ato, por um órgão administrativo, de um ato incluído nas atribuições de um outro órgão administrativo. Este vício difere do anterior, na medida, em que neste caso não existe violação de um dever Estadual, visto que ambos os órgãos são administrativos. No entanto, existe a invasão das atribuições (atribuídas geralmente por lei) de um órgão administrativo, por outro.

Existem dois tipos diferentes de vícios de incompetência, distinguindo-se entre incompetência absoluta e relativa. O primeiro tipo decorre quando um órgão administrativo pratica um ato fora das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério que pertence. O segundo surge quando um órgão pratica um ato fora da sua competência, mas que pertence à pessoa coletiva que integra.

Para parte da Doutrina, como o Professor Gonçalves Pereira e o Professor Vasco Pereira da Silva, esta classificação é ilógica, e não faz qualquer sentido. Segundo a Doutrina Clássica, a enumeração dos vícios fazia corresponder cada vício a um aspeto do ato. Ora, nestes casos, em que possa haver incompetência e usurpação de poder e incompetência simultaneamente, surgem dois vícios para o mesmo aspeto do ato, desrespeitando o critério estabelecido. Assim, para parte da Doutrina mencionada, a classificação deste vício é ilógica. Na minha ótica, a doutrina dos professores é correta. Cada vício corresponde a um aspeto do ato. Ao falarmos de usurpação de poderes e de incompetência, estamos a assimilar dois vícios ao mesmo aspeto do ato, algo que para mim nfaz qualquer tipo de sentido, na medida em que nada acrescenta à nulidade do ato. 

Ora, ainda que haja questões levantadas pela Doutrina, estes dois conceitos mantêm-se intatos, sendo aplicados aquando a avaliação da legalidade de um determinado ato.

Embora a sua distinção seja relevante em questões teóricas, na vida prática, ainda que as diferenças entre os dois vícios sejam relevantes no caso concreto, as suas consequências jurídicas são as mesmas, nos termos do artigo 161º/2 do CPA. De acordo com este, qualquer ato que viciado com usurpação de poder (alínea a) e qualquer viciado com incompetência (alínea b) será considerado nulo.

Em suma, embora estes conceitos, possam ser semelhantes na sua aplicação, devido às consequências jurídicas que ambos provocam, em termos teóricos, são completamente distintos, diferenciando-se nos nomeadamente no tipo de competências que estão em causa (que são violadas) e sobretudo, no tipo de órgãos em causa (se são ambos administrativos, ou se está em causa um órgão administrativo e um judicial).

 

Biblografia:

1. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume II, 4º edição 2018

2. Apontamentos da aula do professor VASCO PEREIRA DA SILVA, 2023

Alexandre Maria Firmino Miguel e Henriques, nº 140121512