As garantias legalmente protegidas dos particulares
O princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares
Vamos começar por analisar o princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares (artigo 266.º, n.º 1 da CRP, e artigo 4.º do CPA).
O artigo 266.º, n.º 1, da CRP significa que a prossecução do interesse público não é o único critério da ação administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitado. Há que prosseguir, sem dúvida, o interesse público, mas respeitando simultaneamente os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos dos particulares. Está aqui retratada a essência do Direito Administrativo, que se caracteriza pela necessidade permanente de conciliar as exigências do interesse público com as garantias dos particulares.
Durante muito tempo, pensou-se que a única forma de assegurar o respeito pelos direitos subjetivos e pelos interesses legalmente protegidos dos particulares seria proclamar e garantir o princípio da legalidade, i.e. ao respeitar a legalidade, a Administração Pública automaticamente respeitaria os direitos e interesses dos particulares. Foi assim, como vimos, que o princípio da legalidade nasceu como limite à ação da Administração Pública.
Hoje, porém, embora o princípio da legalidade continue a desempenhar essa função, o certo é que se concluiu entretanto que não basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administração Pública para que automaticamente se verifique o respeito integral dos direitos subjetivos e dos interesses legalmente protegidos dos particulares. Assim, desde o século passado até à atualidade, outros mecanismos jurídicos - para além do princípio da legalidade - foram sendo concebidos e postos em prática, a fim de conferir uma proteção autónoma aos direitos subjetivos e aos interesses legalmente protegidos dos particulares, para além dos casos em que a violação da legalidade ofende simultaneamente esses direitos e interesses, logo, várias soluções que sucessivamente foram sendo consagradas, quer pelo Direito Constitucional, quer pelo Direito Administrativo, e que visam ir mais além, na proteção dos direitos subjetivos e dos interesses legalmente protegidos dos particulares, do que seria possível caso se adotasse apenas a técnica do princípio da legalidade como única forma de garantia desses mesmos direitos e interesses, nomeadamente:
O princípio da tutela jurisdicional efetiva de todo o direito ou interesse legalmente protegido, ou seja, a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos;
A extensão do âmbito da responsabilidade da Administração por ato ilícito culposo, não apenas aos casos em que o dano resulte de ato jurídico ilegal, mas também aos casos em que o dano resulte de quaisquer outras ações ou omissões ilícitas;
O reconhecimento da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
A extensão da responsabilidade da Administração aos danos causados por atos lícitos que imponham encargos ou prejuízos especiais e anormais aos particulares; e o alargamento constitucional da responsabilidade civil da Administração aos casos em que o dano a indemnizar consista apenas em violação de direitos, liberdades ou garantias do cidadão (cfr. CRP, art. 22.º);
A atribuição aos particulares de direitos de participação e informação, no procedimento administrativo, antes da decisão final (cfr. CPA, art. 121.º e ss.);
A imposição do dever de fundamentar em relação aos atos administrativos que afetem diretamente os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares (cfr. CPA, art. 152.º);
A concessão do direito de acesso dos particulares ao Provedor de Justiça, a fim de prevenir e reparar injustiças (cfr. CRP, art. 23.9), o que interessa sobretudo quando tais injustiças não consistam simultaneamente em ilegalidades.
Vê-se, assim, que o princípio do respeito pelos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos particulares limita e subordina a Administração Pública muito para além da limitação que para ela constitui o princípio da legalidade.
As garantias dos particulares, em geral
Vamos agora ocupar-nos de uma das partes mais importantes da teoria geral do Direito Administrativo. Garantias, no sentido em que aqui utilizamos a expressão, existem em todos os ramos do direito.
Aquelas de que se ocupa a parte geral do Direito Administrativo, sob a denominação de «garantias dos particulares», podem ser definidas como os meios criados pela ordem jurídica com a finalidade de evitar ou sancionar as violações do direito objetivo, as ofensas dos direitos subjetivos ou dos interesses legítimos dos particulares, ou o demérito da ação administrativa, por parte da Administração Pública.
Se bem se reparar nesta definição, contêm-se nela, como que entre-cruzadas, três classificações de garantias: por um lado, garantias preventivas (ou a priori) e garantias reparadoras (ou a posteriori); por outro, garantias do direito objetivo e garantias dos particulares; e, enfim, garantias de legalidade e garantias de mérito.
As garantias são preventivas ou reparadoras, conforme se destinam a evitar violações por parte da Administração Pública ou a repará-las, eliminando atos ilegais, aplicando sanções ou impondo indemnizações ou outras condutas que sejam devidas.
Por sua vez, as garantias são do direito objetivo ou dos particulares, consoante tenham por objetivo primacial defender o ordenamento objetivo contra atos ilegais da Administração, ou defender os direitos subjetivos ou os interesses legítimos dos particulares contra as atuações da Administração Pública que os violem ou prejudiquem.
Em terceiro lugar, as garantias são de legalidade ou de mérito, conforme visem prevenir ou reparar ofensas ao bloco de legalidade em vigor ou, diferentemente, aos critérios e regras de boa administração que hajam de ser adotados.
Para terminar, o critério de distinção das garantias dos particulares é o critério dos órgãos a quem é confiada a efetivação das garantias. Por sua vez, desdobram-se em três categorias:
Garantias políticas: se se trata de garantias a efetivar através dos órgãos políticos do Estado, previstos na Constituição;
Garantias administrativas: se se trata de garantias a efetivar através de órgãos da Administração Pública; e
Garantias contenciosas: se se trata de garantias a efetivar através dos tribunais (sejam os tribunais administrativos - como é regra no nosso direito -, sejam, excepcionalmente, os tribunais comuns).
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