A evolução histórica e as relações jurídicas bilaterais e multilaterais

Evolução histórica 

Primeiramente irei fazer uma breve exposição da evolução histórica que tem uma enorme relevância para percebermos melhor a relação jurídica administrativa. 

Iniciando com o período da implementação do Estado Liberal, deparamo-nos que este tinha uma atuação rígida, de autoridade, em que não existia nenhuma ligação entre os particulares e a administração em relação a relações jurídicas, apenas através de relações de poder. Assim, a Administração Pública tinha somente o objetivo de garantir a liberdade, a propriedade e a segurança dos particulares através do uso da força. Encontramos assim, no Estado Liberal uma Administração Agressiva. 

Contudo, os principais ideais do Estado Liberal, tais como o reconhecimento dos direitos fundamentais dos cidadãos, não tinham a devida relevância nesta administração autoritária, sendo que o particular era visto como um objeto do poder, não tendo quaisquer direitos nas relações administrativas existentes, vivendo como um simples administrado. Relevante para esta ideia, é a posição doutrinária de Otto Mayer, que defendia que o particular não podia ter qualquer direito em relação à Administração, o que atualmente é defendido pelas teorias negacionistas dos direitos dos particulares. 

No entanto, é através do Estado Social, com a Administração Prestadora que a autoridade que se vivia no Estado Liberal é superada, pelo que a Administração, praticava atos com a pretensão de atribuir benefícios e direitos aos particulares. Com esta fase, passou-se de uma Administração centralizadora para uma utilização mais generalizada a nível das formas de atuação administrativa levando à necessidade de procurar outros conceitos centrais como o procedimento ou a relação jurídica. 

Mas, é essencialmente, com o Estado Pós-Social, que sucede uma nova dimensão da administração pelo reconhecimento dos direitos subjetivos. Com isto, o indivíduo deixa de ser um objeto de poder e passa a ser um cidadão ou súbdito. Com esta mudança, o sujeito tem direito a estabelecer relações jurídicas com os órgãos do poder público. Assim, visando a posição de igualdade que antes não existia, é pelo reconhecimento ao indivíduo da titularidade de direitos subjetivos que existe, portanto, uma integração do próprio fundamento da admissibilidade de relações jurídicas entre o indivíduo e o Estado. 

Relações jurídicas bilaterais e multilaterais

De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva a relação jurídica administrativa auxilia na explicação das transformações, na maneira em que a adoção da relação jurídica administrativa é a forma mais certa de conceber o relacionamento entre a Administração e os particulares num Estado de Direito. Assim, ao contrário dos tempos que se vivia no liberalismo em que o privado era apenas um administrado, é com a evolução histórica, que este passa a ser considerado um sujeito jurídico autónomo, visto que ocupa no mundo do direito uma posição igual à Administração. 

Existem inúmeras classificações possíveis de relações administrativas sendo que, aquela que vou analisar mais pormenorizadamente é a relação jurídica multilateral, multipolar ou poligonal. O Estado Liberal era caraterizado pela lógica de relações meramente bilaterais, ou seja, entre a Administração e os cidadãos, visto que um particular, destinatário formal, se relacionava diretamente com a Administração. Porém, o período do Estado Social e o devido alargamento das funções da administração levaram ao surgimento de uma pluralidade de sujeitos, quer do lado da administração, quer do lado dos particulares com interesses contraditórios.

Neste contexto, ao contrário do que acontecia no período Liberal, a Administração no exercício da sua competência, passa a afetar uma multiplicidade de destinatários com interesses divergentes. Esta realidade deu origem às relações jurídicas, já não bilaterais, mas multilaterais ou multipolares.

As relações jurídicas multilaterais ou relações jurídicas multipolares, são relações jurídicas administrativas que incluem, para além do destinatário de certa norma administrativa, outros sujeitos, mais concretamente, terceiros que não eram especialmente apreciados. Deste modo, estamos perante relações jurídicas administrativas em que, num plano horizontal, existe um confronto entre dois ou mais interesses privados, que será controlado pela Administração Pública através da adoção de um ato jurídico-público, num plano vertical.

Para compreender melhor, importa analisar e explicitar os elementos que a constituem. Primeiramente, para que haja relação jurídica multilateral, é necessário que estejamos perante uma relação jurídica em que haja uma ligação entre dois ou mais sujeitos, resultante de um facto concreto, previsto por uma norma jurídica da qual decorrem direitos e deveres recíprocos para cada um deles. Apesar disso, para que a relação se constitua, terá necessariamente que surgir um facto concreto, que pode ser através de ato administrativo, contrato administrativo e, sendo que menos frequente e só em casos específicos, por ato real ou por uma conduta legalmente prevista de um particular. 

A terminologia utilizada para definir estas relações administrativas tem alguma divergência na doutrina portuguesa.O professor Vasco Pereira da Silva, prefere utilizar a expressão “relação jurídica multilateral”, não indo ao encontro das expressões “multipolar” e “poligonal”, pois estes termos demonstram uma ideia de relação fechada entre os sujeitos, o que não se confere perante o Direito Administrativo, visto que existe um cenário amplo de relações entre todos os indivíduos. 

Segundo o professor, as relações administrativas encontram-se previstas na lei, mas a sua concretização depende de um facto jurídico criador, um ato ou contrato administrativo, de maneira que antes da verificação de qualquer facto não existe ainda relação jurídica, mas apenas uma previsão legal de direitos e deveres suscetíveis de fazer parte desta. Com isto, só através de um facto jurídico é que a previsão legal de uma relação jurídica pode vir a ser aplicada, passando então a regular uma concreta relação jurídica. 

Já o professor Paes Marques e a professora Ana Gouveia Martins preferem designar estas relações jurídicas como multipolares. Pelo que, o professor Paes Marques defende que por um lado, esta expressão apresenta a ideia de que os conflitos entre os sujeitos privados fazem parte do centro do Direito administrativo e por outro lado, que os interesses dos privados possuem um caráter mais limitado, por essa razão, admite uma maior restrição à imputação de interesses. 

Em conclusão, podemos considerar que ao longo da evolução histórica o sujeito tem vindo a ter uma valorização em relação à Administração Pública, de modo a relevar de certo modo uma igualdade perante estes. Além de que, a relação jurídica multilateral consiste na apreciação de vários aspetos, designadamente, de que existem relações jurídicas administrativas, em que há uma multiplicidade de sujeitos, quer do lado da Administração, quer do lado dos particulares, que estão expostos a interesses contraditórios de ambos os setores e, ainda, que todos os sujeitos privados irão ser afetados pela decisão da administração, ainda que estes sujeitos podem reagir uns contra os outros para poderem ver satisfeitos os seus interesses.

Bibliografia:

- SILVA, Vasco Pereira, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, 2016;

- AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2016.

Valentina Nunes 

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