Teoria da Norma de Proteção (DEBATE)

Tendo por base o debate realizado no dia 23 de março de 2023, onde defendemos a Teoria da Norma de Proteção, apresentamos, de seguida, o trabalho desenvolvido pelo nosso grupo.  

A Teoria da Norma de Proteção teve uma evolução histórica significativa, pelo que consideramos fundamental apresentar as duas principais versões da mesma. 

Versão inicial: Para os defensores desta tese para que existisse um direito subjetivo, era necessário estarem preenchidos três requisitos:

• → existir norma jurídica vinculativa
• → intenção do legislador em proteger interesses individuais
• → a consagração de meios de tutela jurisdicional para a proteção desses interesses individuais legalmente protegidos

O indivíduo é titular de um direito subjetivo em relação à Administração sempre que de uma norma jurídica, que não vise apenas a satisfação do interesse público ou a proteção do interesse dos particulares, resulte uma situação de vantagem objetiva, concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um mero benefício de facto decorrente de um Direito Fundamental.

Direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos são, pois, duas formas de designar a posição jurídico-subjetiva dos particulares perante toda a Administração Pública, às quais corresponde o mesmo regime jurídico. O que os distingue é a maior ou menor amplitude do conteúdo do direito, diretamente atribuído pela lei, ou a maior ou menor amplitude do dever a que a Administração está obrigada relativamente ao particular.

Com o decorrer dos anos, a Teoria da Norma de Proteção foi sofrendo alterações e hoje existe aquilo que podemos designar de versão final.

 Versão final: A Teoria da Norma de Proteção recorre direta e expressamente aos Direitos Fundamentais para justificar os direitos dos particulares perante a Administração. Os Direitos Fundamentais são utilizados para interpretação, integração de lacunas, como também servem para fundamentar os direitos subjetivos face à Administração.

Esta teoria considera que os direitos subjetivos podem ser atribuídos pelo legislador ordinário, ou resultar da própria Lei Fundamental, de normas regulamentares, ou até mesmo de atos administrativos e contratos em que intervém a Administração pública.

O reconhecimento da titularidade de direitos subjetivos perante as autoridades públicas, enquanto projeção jurídica da dignidade da pessoa humana, constitui um princípio essencial do Estado de Direito cuja consagração determina importantes consequências práticas no domínio do Direito Administrativo, designadamente no que respeita ao procedimento e ao processo contencioso. 

       Assim, a titularidade de direitos subjetivos deve ter como consequência a atribuição, ao particular, da possibilidade de atuar no procedimento para uma defesa preventiva dos seus direitos perante a Administração.

       Ao nível do contencioso administrativo, o reconhecimento da titularidade de direitos aos particulares, nas suas relações com a Administração, implica a existência de um processo administrativo que assegure uma tutela efetiva e integral desses direitos, bem como que exista uma equiparação entre as posições subjetivas e a Administração.

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Efetuada uma breve contextualização histórica introdutória, parece-nos ser da maior relevância explicarmos o porquê de a Teoria da Norma de Proteção ser a aquela que é a mais correta, coerente e acertada. Assim sendo, passamos a enunciar aqueles que são, na nossa perspetiva, os motivos cruciais que nos levam a adotar esta Doutrina.

Argumentos estruturais fundamentais

a) Direito de proteção policial para proteção dos bens. 

Na Teoria da Norma de Proteção elimina-se a distinção entre direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos. Assim sendo, consideramos que o cidadão (bem mais precioso de um Estado) não deve ser mero objeto da atuação estadual, mas deve ser considerado como um titular de direitos subjetivos contra o Estado, na medida em que os seus interesses vitais não sejam postos em causa.

Na realidade, quando o legislador refere “legitimidade para a proteção de interesses difusos” consagra um direito de intervenção da Administração, mas também demonstra a necessidade de ter em conta os interesses dos particulares.

A partir desta teoria, podemos proteger os cidadãos a quem a atuação administrativa provoque, ou possa previsivelmente provocar, danos em bens fundamentais. Conseguimos proteger nomeadamente os direitos dos particulares, como por exemplo proteção do direito à saúde, ao ambiente ou à habitação. 

De facto, não nos devemos focar na diferença literal entre direitos subjetivos e interesses difusos, pois deve caber ao aplicador do direito, e não ao legislador, a escolha das melhores soluções doutrinárias.

Dando um exemplo concreto, de acordo com o art. 272º nº1 da Constituição da República Portuguesa, a polícia tem como função a defesa dos direitos dos cidadãos. Assim, de acordo com a própria Lei Fundamental, a polícia tem como objetivo a defesa dos direitos subjetivos dos privados, que podem ser direitos relativos à omissão de agressão a bens fundamentais, assim como à exigência de atuação da polícia.

b) Proteção dos terceiros

            Adotando a Teoria da Norma de Proteção reconhecemos direitos de particulares que não decorram diretamente de uma norma jurídico-administrativa. 

Para além disso, também é possível reconhecermos direitos que tenham sido desenvolvidos e pensados para a atividade administrativa. Estes direitos acabam, de forma indireta, por ser atribuídos aos particulares. Ou seja, é possível conferir proteção a eventuais terceiros que venham a ser afetados por certa atuação administrativa, tendo a própria jurisprudência vindo a abrir caminho neste sentido. 

           

Aqui, deixamos de ter uma relação jurídica bilateral para termos uma relação multilateral, onde estes terceiros se inserem como verdadeiras partes na relação com a Administração. Por outras palavras, esta relação abrange tanto os particulares destinatários de uma atuação administrativa, como aqueles por ela afetados. 

            Tal permite-nos estender o conceito de direito subjetivo a situações em que o particular é juridicamente lesado pela atuação da Administração, sem que possa alegar uma norma ordinária concreta, que dê imediata cobertura à sua posição. Recorremos aos direitos fundamentais, aplicando-os diretamente às relações jurídicas administrativas. 

            Esta perspetiva enquadra-se na realidade da Administração prestadora que existe nos nossos dias.

c) Posições jurídicas de defesa

A Teoria da Norma de Proteção fixa limites à atuação da Administração Pública. Ao existirem barreiras e condicionantes à forma de atuar da Administração, esta não tem liberdade para agir de forma incoerente ou até mesmo arbitrária contra os particulares. Existe Direito a regular todas as situações.

d) Posições jurídicas de proteção

  Na realidade que defendemos os particulares podem exigir, antes que exista qualquer tipo de violação, que a Administração intervenha. Ou seja, confere-se aos particulares o poder de exigir determinadas ações positivas à Administração Pública.

e) Sujeitos e Administração Pública, de igual para igual

Na Teoria da Norma de Proteção existe uma relação de paridade entre qualquer sujeito e a Administração. Assim sendo, é sensato e correto o entendimento de que particulares têm, verdadeiramente, direitos subjetivos, revelando-se, de certa forma, inútil a distinção que é feita entre estes e outras posições de vantagem apresentadas pelas outras teorias. 

Na realidade são todos os direitos, em conjunto, sem qualquer especificidade, que permitem ao particular ser um sujeito do Direito Administrativo.

Questões realizadas à oposição (Teoria Trinitária e Teoria do Direito Reativo)

Questões realizadas à oposição da Teoria Trinitária:

Como é que esta teoria, tão criticada no direito italiano, e só compreensível numa perspetiva histórica, pode servir de exemplo e ser exportada para países cuja história administrativa nada tem de semelhante?

Qual é o fundamento legal desta distinção entre direitos subjetivos e interesses legítimos?

Como é que a vossa teoria compatibiliza a regulação de deveres da Administração, que existem no interesse do particular, com a atribuição de um direito subjetivo?

Esta distinção meramente formal, não nos levará resultados idênticos?

Questões realizadas à oposição da Teoria do Direito Reativo:

De que modo é que a vossa teoria protege os direitos dos particulares antes da ocorrência de uma violação de um direito subjetivo?

Gostávamos que explicassem a diferença entre o direito de reagir com aquilo que são os direitos subjetivos. Não acham que existe uma clara confusão?

Não acham que a Administração tem deveres antes da ocorrência/consumação da violação?

Se um particular pode reagir em tribunal, perante uma violação de um direito subjetivo, isso não é admitir que são as normas jurídicas que protegem os particulares? 

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Terminadas as questões à oposição que defende a Teoria Trinitária e à oposição que defende a Teoria do Direito Reativo passamos para as alegações finais.

Nesta fase final do Debate, procurámos estabelecer uma comparação objetiva e esquematizada da razão que nos leva a considerar a Teoria da Norma de Proteção como a escolha evidente.

Áreas	Teoria Trinitária	Teoria do Direito Reativo	Teoria da norma de proteção
Proteção dos interesses dos particulares	Interesses legalmente protegidos não são alegáveis em tribunal (EX: direito ao ambiente)	Não é possível proteger o interesse antes da violação. Incentiva a violação, por não se conseguir proteger à priori	Proteção de qualquer interesse, antes da violação, inclusive.
Proteção de terceiros	Interesses legalmente protegidos de terceiros não são alegáveis em tribunal	O terceiro não pode ser protegido se não ocorrer uma violação direta do seu interesse	O facto de o terceiro ter um direito subjetivo permite defender o seu direito, mesmo quando a violação não é diretamente dirigida a este.
Adequação atual	Teoria desatualizada, e não justificável	Não  faz sentido porque há direitos que só conseguem ser protegidos se forem reconhecidos como direitos ideais dos cidadãos. Nomeadamente, o direito à prestação social tem de ser um direito subjetivo, não pode ser só protegido após a sua violação.	Aquela que é mais moderna e mais ajustada à Administração Pública prestadora que existe nos dias de hoje
Base legal	------------	---------------------	Artigo 266º e 267º CRP
Equiparação entre particulares e Administração Pública	Não há paridade, pois os interesses não são protegidos totalmente.	Não há paridade, pois os particulares só têm direitos ao reagir diante uma violação	Procuramos a cooperação entre particulares e Administração Pública, e uma maior confiança na sua atuação. Esta confiança só é possível se os particulares tiverem verdadeiros direitos subjetivos perante a Administração, que lhes permitam exigir a proteção dos direitos, e a garantia das prestações do Estado.

Bibliografia:

DA SILVA, VASCO PEREIRA, Em Busca do Ato Administrativo Perdido. Almedina, Lisboa, 1998

DA SILVA, VASCO PEREIRA, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares. Almedina, Lisboa, 1997

DO AMARAL, DIOGO FREITAS, Curso de Direito Administrativo- VOL II. Almedina, Lisboa, 2018

Trabalho elaborado por:

-Luís Bidarra (140121216)

-Margarida Zuzarte (140121078)

-Marta Cansado (140121077)

-Pedro Dinis Luz (140121200)

-Rodrigo Matos (140121156)