Ota, Rio Frio e Sintra trazidos novamente à baila

  No passado dia 24 de Abril de 2023, o jornal online ECO publicara uma notícia relativa à construção do novo aeroporto, de modo a reforçar a capacidade aeroportuária na região de Lisboa. Não sendo recente a discussão acerca desta questão, nem por isso deixamos de estar perante uma notícia cujo relacionamento com a atividade administrativa se revela frutífero. O presente post visa, nesta medida, abordar a temática do procedimento como novo conceito central do Direito Administrativo, bem como dos princípios gerais da atividade administrativa, tendo por referência a notícia aqui trazida.

  Esta notícia trata-se de uma manifestação categórica do papel do procedimento no quadro do exercício da função administrativa. O estudo do procedimento administrativo, que levou à sua afirmação enquanto alternativa dogmática ao ato, deveu-se a uma corrente da doutrina italiana. Até então, a perspetiva atocêntrica desvalorizava o procedimento, concebendo o ato como realidade central do Direito Administrativo; as conceções tradicionais, que entraram em crise, desde logo, em razão da "absorção do ato administrativo num quadro de formas de atividade mais complexas e articuladas" (NIGRO), pugnavam pela desconsideração do procedimento, reduzindo-o a um instrumento ao serviço do ato; rejeitavam, pois, a sua afirmação de uma forma autónoma. Mercê desta revalorização do procedimento, "o ato administrativo já não é mais o centro de gravidade do Direito Administrativo" (NIGRO).

Comecemos pela parte final da notícia, na qual é possível ler-se, nos últimos dois parágrafos, que a Comissão Técnica Independente (CTI), cuja natureza jurídico-administrativa não se inclui no âmbito do post, irá, por um lado, apresentar "os resultados das reflexões estratégicas realizadas em mesas temáticas com diversos especialistas, das reuniões com entidades públicas e privadas" e, por outro, avaliar "as opções finais à luz das dimensões aeroportuária, operacional, de acessibilidades, financeira, económica, social, jurídica, ambiental". Estas passagens aludem às funções ou vantagens do procedimento. Em causa está o procedimento administrativo como mecanismo de colaboração entre as autoridades administrativas e entre estas e os particulares; a negociação no interior do procedimento, isto é, a manifestação e comparação dos interesses em jogo permite, assim, que sejam os seus intervenientes (públicos e privados) a definir o interesse público - não existe enquanto realidade pré-determinada, mas antes resulta, casuisticamente, da concertação de todas as partes relativamente à tomada da melhor escolha administrativa; ao levar ao "acordo acerca de uma composição global de interesses, que são públicos e privados" (PUGLIESE), o procedimento tem a vantagem de racionalizar a atuação da Administração - por isso se fala, sobretudo a partir da década de 90, de uma legitimidade da atividade administrativa que decorre do próprio procedimento; WEBER, não muito distante desta realidade, referia uma legitimidade legal-burocrática ou de Estado de Direito, decorrente do cumprimento da lei. Esta ideia do procedimento enquanto mecanismo institucionalizado de ponderação e concertação dos interesses envolvidos na construção do novo aeroporto é em tudo semelhante ao case-study, reconhecido como tal pela própria União, da construção da Ponte Vasco da Gama; tal como sucede hoje em dia quanto à questão do aeroporto, também quanto à localização da ponte houve a necessidade de, por um lado, conciliar aquilo que era o entendimento de cada ministro, no âmbito das atribuições respetivas, e, por outro, de atender também aos interesses defendidos por particulares, como sejam as associações ambientalistas e animalistas.

O debate em torno da localização do futuro aeroporto, não sendo novo, está na ordem do dia. Rosário Partidário, que preside à comissão, afirmou, no entanto, em declarações ao ECO, "que vai acontecer algo que não aconteceu até agora que é ter um processo participativo", referindo-se ao processo, "tão aberto e transparente", de auscultação dos cidadãos, o que, nas suas palavras, permite "ter a perceção sobre o que as pessoas pensam sobre as localizações"; na sequência da consulta aberta aos cidadãos, informa que foram recebidas mais de 700 propostas, deixadas através do site Aeroparticipa.pt. Parece-nos, desde logo, convocável o artigo 11.º, n.º 1, do CPA, que consagra o princípio da colaboração com os particulares; nos termos deste artigo, os órgãos da Administração devem, no âmbito da tomada das decisões (no caso concreto, quanto à localização do novo aeroporto), "apoiar e estimular as suas iniciativas e receber as suas sugestões e informações". Devemos ainda convocar dois princípios de juridicidade da atividade administrativa, o princípio da prossecução do interesse público e o da imparcialidade; ambos constituem importantes limites da margem de livre decisão administrativa. O interesse público (cfr. art. 266.º, n.º 1, da CRP e art. 4.º do CPA) é "o norte da Administração Pública"; sendo certo que a decisão da Administração quanto à localização do aeroporto deve satisfazer as necessidades coletivas, não deixa de ser verdade que o conceito de interesse público comporta um acentuado grau de indeterminação, mormente quanto ao modus faciendi da sua prossecução; por esta razão, o Prof. Vasco Pereira da Silva entende que o legislador deveria ter aproveitado a reforma de 2015 para justamente, ao invés de nada acrescentar à realidade constitucional, densificar o conceito em causa; como referido num post anterior, caso a concreta decisão da Administração, relativa ao futuro aeroporto, vise a prossecução de interesse privado ou público alheio ao fim legal a prosseguir, a decisão será ferida de invalidade por vício de desvio de poder. Por sua vez, o princípio da imparcialidade (cfr. art. 266.º, n.º 2 da CRP e art. 9.º do CPA) proíbe de tomar a decisão o titular do cargo público competente quando tenha um interesse, direto ou indireto, na decisão; a Administração deve, por força deste princípio, ser isenta na ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, proibindo-se-lhe, por isso, a ponderação de interesses irrelevantes; assim, as passagens transcritas espelham, como impõe o art. 9.º do CPA, a adoção de "soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção". 

VER NOTÍCIA

Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Almedina, Coimbra, 1996.

Direito Administrativo Geral,I, reimp. de 3.ª ed., 2014. Com André Salgado de Matos

Francisco Ribeiro Filipe (140121118)