Modelo Administrativo Francês VS Modelo Administrativo Britânico
Modelo Francês
No âmbito do debate entre o modelo administrativo francês e o modelo administrativo britânico, procuraremos inicialmente explorar o contexto histórico e a evolução do Direito Administrativo na Europa, com especial atenção ao modelo francês e às influências que refletiu para o sistema administrativo português.
Modelo de Estado Liberal e Período do “Pecado Original”
O Direito Administrativo francês nasceu com “traumas”. Estes compreendem-se através da história do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo pauta-se por um carácter frágil, baseando-se essencialmente em dois traumas:
1º ligação originária a um modelo de Contencioso dependente da Administração.
2º circunstâncias que estão na base da afirmação da sua própria autonomia enquanto ramo de Direito.
Quanto ao primeiro trauma importa referir o contexto da Revolução Francesa. O Direito Administrativo nasceu como um "privilégio de foro" da própria Administração, isto porque se destinava a garantir a defesa dos poderes públicos e não a assegurar a proteção dos direitos dos particulares.
A Revolução Francesa visava essencialmente estabelecer a separação de poderes e garantir os direitos dos particulares. No entanto, não é isto que se vai verificar, pois, como Maurice Hauriou afirmou, julgar a administração era um exercício interno da mesma (introspecção administrativa).
O Professor Vasco Pereira da Silva denominou este fenómeno de “pecado original” da justiça administrativa. Já Charles Debbasch defendia que havia uma confusão entre a autonomia da administração e o ato de julgar a mesma, o que, por si só, anulava o princípio da separação de poderes. Este período caracterizou-se pelo sistema de justiça reservada /justice retenue.
Foi neste contexto que o Direito Administrativo francês se fundou, tendo sido criado segundo uma dimensão jurisprudencial, que resultou no Contencioso Administrativo antes do próprio Direito Administrativo.
No caso português, foi o legislador que criou o Direito Administrativo. Assim como sucedeu em França, Portugal percorreu o mesmo caminho. Desta forma, com a Revolução Liberal de 1820, procurou-se instaurar um modelo inspirado no sistema francês de administração, estabelecendo a confusão entre o ato de julgar e o ato de administrar na raiz do Direito Administrativo português.
Já num segundo momento do período do "Pecado Original", surgiu a figura do Administrador Juiz. Aqui é criado um órgão denominado de Conselho de Estado, que era uma entidade administrativa mais independente, que tinha como função julgar a Administração.
Já em Portugal, à semelhança do sistema francês, foram instituídos mecanismos que estabeleceram a confusão entre o ato de julgar e o ato de administrar, sendo que os Decretos da Ilha Terceira proibiram os tribunais comuns de julgar a Administração, passando esta a ser julgada por tribunais administrativos (órgãos administrativos). Em 1845, foi criado o Conselho de Estado que funcionou, inicialmente, no sistema de justiça reservada (justice retenue) e, posteriormente, no sistema de justiça delegada (justice delegueé). No entanto, a questão dos tribunais administrativos era polémica, sendo que entre 1820 e 1848, o controlo da Administração oscilou entre tribunais judiciais, tribunais administrativos e entre a figura de Administrador Juiz. Ainda importa referir que a centralização do poder administrativo cresceu conjuntamente com a diminuição do poder local.
Desta forma, o próprio Supremo Tribunal Administrativo não era plenamente um órgão jurisdicional, o que levava a um "quadro de processo gracioso", como afirmava Marcello Caetano. Ou seja, a Administração não tinha que cumprir as sentenças do Supremo Tribunal Administrativo, o que significava que não havia verdadeiramente tribunais jurisdicionais administrativos.
Para além disso, em Portugal, o Administrador-Juiz não podia condenar, nem ordenar no domínio dos atos administrativos e dos regulamentos. Apenas podia anular as decisões, o que significava que os seus atos estavam limitados.
O período do "Pecado Original" caracterizou-se, num terceiro momento, por um sistema de justice delegueé/ justiça delegada.
Nesta altura, houve alteração, na medida em que o Chefe de Governo passou a delegar no Conselho de Estado poderes de decisão. Para alguns autores, como Diogo Freitas do Amaral e como Marcello Caetano, foi neste momento que nasceu a justiça administrativa, no entanto, nós discordamos. Isto porque, e tendo em conta a perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, o Conselho de Estado continuava a não ter poderes próprios, e a qualquer momento o órgão delegante podia avocar, revogar a delegação de poderes e, ainda, revogar o ato praticado. Assim sendo, esta fase apenas significou uma maior autonomia para o quadro de poderes administrativos.
O último momento do período do "Pecado Original" caracterizou-se pelo Acórdão CADOT, que modificou a lógica do ministro juiz. Isto é, até ao acórdão, o particular antes de recorrer ao tribunal, devia solicitar à Administração que esta se pronuncia-se, devendo recorrer ao Governo, através de um recurso hierárquico. De seguida, haveria uma decisão de segunda instância, que cabia ao Conselho de Estado, actuando como uma espécie de tribunal de recurso das decisões do Ministro. Durante esta etapa, dá-se uma aproximação entre os sistemas administrativos francês e britânico, sendo que esta evolução foi denominada de “milagre” por Prosper Weil. A viragem do rumo do Direito Administrativo francês deveu-se em grande parte à atuação do Conselho de Estado com o acórdão CADOT de 1889, que considerou este órgão como a primeira instância do Contencioso Administrativo. Desta forma, a Administração francesa transformou-se aos poucos num sujeito de direito igual aos outros. Em Portugal, a judicialização do Conselho de Estado foi mais lenta.
O segundo trauma do Direito Administrativo assentou essencialmente na lógica de proteção da própria Administração. Isto é, o Direito Administrativo não surgiu com o intuito de proteger os cidadãos do poder da Administração Pública.
Tomando como exemplo o Caso BLANCO, aqui levantou-se a questão de que não havia competência de justiça administrativa, nem uma norma jurídica aplicável para resolver o caso. Assim sendo, a solução encontrada foi criar um ramo de direito, o Direito Administrativo, que protege-se a própria Administração Pública. Desta forma, o Direito Administrativo nasceu como um direito autoritário, o que significou que os particulares não tinham direitos, sendo meros objetos do Direito Administrativo.
Em Portugal, esta questão da relação administrativa foi primeiramente explorada pelo Professor Marcello Caetano, que afirmou que da relação jurídica surgia uma relação de poder, em que o particular se submetia ao poder administrativo.
Quanto às formas de atuação administrativa, vigorava uma relação atocêntrica, isto é, Direito Administrativo estava concentrado na ideia do ato administrativo. O ato administrativo concentrava em si todo o poder. Ainda importa referir que era um ato através do qual o poder público, isto é, o poder administrativo era confundido e comparado com o poder judicial.
Em Portugal, esta ideia refletiu-se no ato definitivo e executório, que correspondia à lógica autoritária de entendimento do Direito Administrativo. O ato era definitivo porque era a última vontade da Administração que definia o direito aplicado ao particular no caso concreto, e era executor porque era suscetível de execução coativa contra a vontade do particular. Este ato veio dar origem ao princípio do privilégio da execução prévia.
Em Portugal, quanto à fiscalização da atuação administrativa, quem fazia o controlo eram os próprios órgãos da Administração, sendo que durante o sistema de justiça reservada, era o Conselho de Estado que dava o seu parecer, e durante o sistema de justiça delegada, era o Chefe de Governo que delegava no Conselho de Estado o poder de ter a última palavra, embora se continuasse no sistema de ministro juiz.
Modelo de Estado Social
No final do século XIX, a Europa passou por um período de crises económicas e sociais, isto porque a economia não conseguia controlar o excesso de oferta face à falta de procura. É neste contexto que os Estados, que apenas intervinham de forma mínima, começaram a alargar o seu espectro de atuação na vida económica, social e cultural.
Para além disso, no primeiro pós-guerra, era necessária a reconstrução do tecido social. Assim sendo, as constituições do pós guerra, afirmaram-se como verdadeiros parâmetros de juridicidade da atividade dos poderes públicos.
Foi neste contexto que o alargamento dos fins públicos se projetou nas características típicas da administração do Estado Social.
O Estado Social de Direito não era um modelo político anti-liberal, pois não representava uma ruptura com o Estado Liberal. Antes foi uma reformulação e aprofundamento, afirmando a missão estadual de transformação da sociedade num sentido mais justo.
Em França, a natureza jurisdicional do Conselho de Estado é obra da sua própria jurisprudência e não de qualquer diploma legal. Apesar da limitação dos poderes dos tribunais administrativos e da sua não inserção na Administração, a doutrina continuava a afirmar, em certos aspectos, que “julgar a administração ainda é administrar”.
Estes acontecimentos modificaram profundamente as funções do Estado, que durante o Estado liberal cingiam-se essencialmente à função legislativa. O Estado Social vem constitucionalizar mais tarefas para o Estado, que, consequentemente, passam a ser executadas pela Administração Pública. É neste contexto que a Administração deixa de ter um carácter agressivo, passando a caracterizar-se como uma Administração prestadora de serviços que satisfaz os interesses dos particulares.
As novas tarefas do Estado deixam de ser compatíveis com o modelo centralizado e concentrado da Administração. Torna-se então necessário criar um conjunto de entidades administrativas que exercem a função administrativa e, em razão da complexidade que a tarefa administrativa adquiriu, a Administração deparou-se com um fenómeno de descentralização e desconcentração. O Estado passou então a acautelar o interesse público e procurou satisfazer as necessidades dos particulares.
Quanto às formas de atuação, a relação atocêntrica deixou de vigorar, isto porque o modelo do Estado Social reverteu o carácter autoritário da Administração, de forma a que passou a ter que negociar com os particulares, surgindo os contrato públicos no final do século XIX, o que, consequentemente, levou à multiplicidade das formas de atuação da Administração Pública.
A verdade é que nesta fase, o sistema francês, antes caracterizado pelo autoritarismo, pela concentração e pela centralização, começou a aproximar-se do modelo britânico, sendo que a multiplicidade das formas de atuação foi essencialmente influenciada pela realidade anglo-saxónica.
É também nesta fase que se dá “Batismo” do Contencioso Administrativo, procedendo-se à sua judicialização. Neste sentido, a fiscalização da Administração passou a ser externa ou passou a ser feita por um poder autónomo. No entanto, apesar do juiz ter passado a ser um órgão independente, este só podia anular, não podendo condenar, nem ordenar contra os atos da Administração Pública, o que significa que o contencioso administrativo continuava limitado.
Estado Pós-Social
Este modelo surgiu após a duas guerras mundiais, juntamente com a implementação das políticas de John Keynes, que procuraram responder aos impactos negativos dos conflitos. A ideia era a de que a procura se aproximasse da oferta, através da injeção por parte dos Estados de grandes massas monetárias na economia.
No entanto, o efeito multiplicador do investimento público deixou de resultar nos finais dos anos 90. Em vez de provocarem crescimento e desenvolvimento, as injeções monetárias provocaram inflação e estagnação, o que levou ao fenómeno da estagflação.
Esta crise tornou-se mais acentuada com a crise do petróleo nos anos 80, provocando uma crise energética. Isto transpôs para a realidade política o fenómeno ambientalista.
A crise do Estado Providência começou por ser uma crise económica, porém deu origem a transformações políticas e constitucionais, inclusive a nível cultural e social.
O excesso de crescimento da máquina administrativa na intervenção económica, social e cultural levou à sensação dos cidadãos de que contribuíam mais para o Estado do que recebiam deste. Foi neste contexto que surgiram os movimentos neoliberalistas, que se assumiram como uma alternativa aos modelos até então vigentes.
Nos 80 e 90 houveram transformações que resultaram do Estado Pós-Social que implicavam a ideia de que o Estado devia ser transformado e melhorado, de modo a ser mais eficaz. Para este efeito, era necessário redefinir a intervenção da Administração na vida económica, social e cultura, sendo que o Estado passou a ter uma dimensão organizatória que se manifestou a nível constitucional, surgindo direitos económicos, sociais, ambientais, informáticos, assim como direitos no quadro da genética. Todas estas transformações levaram a grandes mudanças na Administração Pública.
Neste período, a Administração passou a assumir formas privadas, procurando formas de colaboração com os particulares. Isto fez com que a Administração Pública passa-se a ser infra-estrutural ou reguladora. Aqui a Administração prossegue os novos fins de forma indireta. Ou seja, em vez de serem realizados direta e imediatamente pela Administração Pública, são realizados em colaboração com os particulares, através das PPP, em modelos de concessão de serviços públicos, sendo que a Administração fiscaliza a sua ação e intervém à posteriori, mas não realiza as tarefas diretamente.
No Estado Pós-Social, a atuação administrativa tornou-se multilateral, porque as decisões administrativas não dizem respeito unicamente a dois sujeitos. Tipicamente, havia o órgão administrativo que atuava, e o particular, que era o destinatário da atuação administrativa. No entanto, a complexidade das relações administrativas fez com que os sujeitos das relações não sejam apenas os destinatários, mas também os afetados.
Quanto à fiscalização ou ao controlo jurídico, foi nos anos 80 , que o Tribunal francês confirmou a natureza plena judicial do juiz administrativo, o que significa que passou a poder condenar ou reconhecer o Direito em todas as situações. Para além disso, o juiz passou a ser um juiz dos direitos dos particulares. Em Portugal, a judicialização plena só ocorreu em 2002/2004.
Sistema francês atual e as suas influências no sistema português:
Atualmente, no sistema francês e no sistema português, que foi fortemente influenciado pelo primeiro, é ainda possível encontrar alguns resquícios dos traumas que criaram o Direito Administrativo.
Tal acontece com o Conselho de Estado, que se mantém até aos dias de hoje, funcionando como órgão consultivo do poder executivo e como Supremo Tribunal da Justiça Administrativa. Atualmente, é totalmente independente da Administração. No entanto, podemos afirmar que o trauma perdurou quase até à atualidade, sendo que a confusão entre o ato de administrar e o ato de julgar neste órgão só desapareceu integralmente em 1989.
No sistema administrativo português de tipo francês, o poder administrativo pode manifestar-se através cinco modos distintos:
- Poder regulamentar: poder de fazer regulamentos (faculdade regulamentária).
- Poder de Decisão Unilateral: poder de definir unilateralmente o direito aplicável. Unilateralmente significa que a administração pode exercer o seu poder por autoridade sua, sem necessidade de obter o acordo do interessado, ou pedir uma autorização ou validação judicial. Assim, tem a possibilidade de traçar a sua conduta ou a conduta alheia independente do recurso aos tribunais
- Poder de Execução Coerciva- a Administração tem a faculdade de se impor coativamente aos particulares as decisões unilaterais constitutivas de deveres ou encargos que tiver tomado e que não sejam por eles voluntariamente cumpridas.Historicamente, este duplo poder da administração pública frente aos particulares justifica-se por razões de segurança nacional, ou manutenção da ordem pública, ou de urgente necessidade pública.
- Conjunto de poderes especiais do contraente público nos contratos administrativos: a forma comum de agir da Administração Pública é por ato administrativo, decisão unilateral que declara a autoritariamente o direito e que, impondo um dever ou um encargo, pode ser depois imposta pela força por via administrativa. No entanto, a lei considera que, em certas matérias, é mais conveniente à administração atue com recurso ao acordo dos interessados, assim a lei prevê que a administração lance mão da figura do contrato, surgindo a figura típica do contrato administrativo.
- Poderes Especiais das autoridades policiais: são várias as autoridades policiais no Estado contemporâneo. As suas funções passam pela defesa da legalidade democrática, manter a ordem pública, e proceder à prevenção e investigação criminal, detendo os presumíveis culpados para que, se o ministério público os acusar, os sejam julgados em tribunal.
Para além disso, a integração na União Europeia constituiu a mais recente e significativa condicionante da função administrativa nos Estados-membros.
É inquestionável que a concepção francesa do Direito Administrativo evoluiu, desde logo por força de ideias provenientes do Direito europeu (artigos 6º e 13º da CEDH).
É de apontar, igualmente, a importância da pressão da opinião pública francesa para este processo que desejava mais proteção jurisdicional eficaz.
Ainda é possível verificar-se aproximações entre o Contencioso Administrativo e o Processo Civil, devido ao esbatimento entre o contencioso objetivo e o contencioso subjetivo (aproximam recurso por excesso de poder e recurso de plena jurisdição).
Finalmente resta referir que, com a Lei de Fevereiro de 1995 relativa à organização das jurisdições e do processo, assistiu-se a uma ruptura da concepção tradicional da Justiça Administrativa francesa: a) o Tribunal passou a poder dirigir injunções ao poder público. Desta forma, caiu o dogma (enraizado na justiça delegada ao Conselho de Estado), segundo o qual era impossível ordenar à administração Pública a adoção de um determinado comportamento; b) Foram reforçados os poderes dos tribunais administrativos perante situações de urgência, no que diz respeito tanto à tutela cautelar como à garantia dos direitos fundamentais.
Bibliografia:
VASCO PEREIRA DA SILVA, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras», Almedina, Coimbra, 2019.
DIOGO FREITAS DO AMARAL, «Curso de Direito Administrativo», volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018
SÉRVULO CORREIA / F. PAES MARQUES, «Noções de Direito Administrativo», vol. I, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2021
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