Em que consiste o Princípio da Legalidade ?
De acordo com o Professor Freitas do Amaral, a Administração Pública existe para promover o interesse público, mas não pode fazê-lo de forma arbitrária. Para garantir que a Administração Pública atue de forma justa, foram estabelecidos princípios e regras que a orientam, especialmente aqueles que garantem que o interesse público seja seguido de acordo com a lei.
Um desses
princípios é o estabelecido no artigo 266º, nº2 da Constituição da República
Portuguesa e no artigo 3º, nº1 do Código do Procedimento Administrativo. Esse
princípio, historicamente atribuído a Marcello Caetano, estabelece que nenhum
órgão ou agente da Administração Pública pode agir de forma a prejudicar os
direitos ou interesses dos cidadãos, exceto quando há uma norma legal que o
permita. Em outras palavras, esse princípio limita a ação administrativa para
garantir que ela não prejudique os particulares sem justificação legal.
Recentemente,
a doutrina tem definido este princípio de forma diferente, afirmando que os
órgãos e agentes da Administração Pública só podem agir com base na lei e
dentro dos limites que a lei estabelece. Para entender melhor o significado e a
importância deste princípio nos dias de hoje, é necessário levar em conta sua
evolução histórica.
Ao longo das
diferentes épocas históricas, a ideia de limitação do poder da Administração
Pública evoluiu. Na época da monarquia absoluta, o poder do monarca não era
limitado pela lei ou pelos direitos dos particulares. Foi somente com a
Revolução Francesa que surgiu o princípio da subordinação à lei, que restringiu
a ação administrativa aos limites da lei. No entanto, na época do Estado de
Direito Liberal, o princípio ainda era formulado de maneira negativa, como um
limite à ação administrativa e não como seu fundamento.
O Professor
Freitas do Amaral questiona se o princípio da legalidade, nessa época, atuava
apenas como limite ou se também servia como fundamento para a ação
administrativa. Na monarquia limitada, a Administração Pública estava
subordinada tanto ao poder do rei quanto ao poder democrático do parlamento. A
ideia de subordinação à lei completa pelo direito surgiu no Estado Social de
Direito, no século XIX, onde passou a existir o dever de obediência à lei
ordinária e constitucional, ao Direito Internacional, aos regulamentos em
vigor, aos atos constitutivos de direito e aos contratos administrativos e
privados.
Maurice Hariou
chamou essa ideia de "Bloco de Legalidade", defendida também pelo
Professor Marcelo Rebelo de Sousa e pelo Professor Salgado Matos, que consiste
em subordinar a Administração Pública a algo mais do que a simples lei positiva
ordinária. Nessa conceção, a legalidade não é apenas um limite à ação
administrativa, mas também um fundamento, ou seja, a Administração Pública só
pode agir se a ordem jurídica o permitir. O poder executivo deixa de ser um
poder com legitimidade própria e passa a ser um poder constituído, derivando
sua autoridade da constituição e da lei, o que vincula o primado do poder
legislativo sobre o poder executivo. Isso porque o princípio emana da soberania
popular e está subjacente ao critério do interesse público, da defesa dos
direitos fundamentais e dos interesses particulares.
Considerando a
evolução histórica, o Princípio da Legalidade é hoje compreendido de forma
positiva, ao contrário do passado em que era definido de forma negativa.
Atualmente, este define o que a Administração Pública pode ou deve fazer, em
vez de impor apenas proibições. Além disso, identifica a área de abrangência da
atividade administrativa, não se limitando apenas a aspetos que possam
prejudicar os direitos ou interesses dos particulares. O Professor Freitas do
Amaral destaca a aplicação do princípio da competência, que permite à
Administração Pública fazer apenas o que a lei permite.
O Bloco de
Legalidade, que revolucionou a ideia de Administração Pública, também deve ser
destacado. Este princípio alcança todos os comportamentos da Administração
Pública, desde regulamentos, atos administrativos, contratos administrativos,
contratos de direito privado e até simples fatos jurídicos. Caso algum desses
atos viole a legalidade, a Administração Pública deve responder perante
consequências jurídicas como a ilicitude, a invalidade ou até mesmo a
responsabilidade civil.
Segundo o Professor
Vasco Pereira da Silva, a Administração Pública deve subordinar-se tanto à lei
quanto ao Direito, como prevê o CPA. Isso significa que toda a legislação que
incide sobre a administração é relevante, não apenas a lei específica. Isso
inclui o direito supralegal, como o direito constitucional, europeu,
internacional e global, bem como todo o direito infralegal.
A legalidade
não se limita apenas à lei, mas também é refletida no cumprimento dos
regulamentos administrativos e dos atos da Administração. Se a Administração
Pública toma uma decisão através de um procedimento legal, ela não pode
simplesmente revertê-la posteriormente, a menos que haja alguma ilegalidade ou
forte interesse público, que deve sempre ser limitado pelos interesses dos
particulares. Portanto, a Administração Pública deve subordinar-se tanto ao
Direito quanto à lei, como destaca o Professor Vasco Pereira da Silva.
No entanto, a
Administração Pública está sujeita a realidades tanto de natureza internacional
quanto constitucional, o que significa que o princípio da legalidade deve ser
entendido de forma diferente nesses contextos. Aqui, o que importa é a
legalidade material, ou seja, a legalidade subordinada a fontes jurídicas de
natureza constitucional e internacional.
Assim, o
legislador concretiza as opções fundamentais definidas na Constituição da
República Portuguesa, que contém normas de descentralização e desconcentração
que regulam as formas de atuação administrativa e estabelecem princípios como
igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, justiça e boa-fé, que guiam a
atuação da Administração Pública.
No que diz
respeito a questões administrativas de escala global, o professor Vasco Pereira
da Silva argumenta que as dimensões internacionais e regionais são importantes
para impor regras ao Estado. Na União Europeia, por exemplo, a Carta dos
Direitos Fundamentais da UE estabelece princípios fundamentais de defesa dos
direitos humanos e dos cidadãos, o que contribuiu para a transformação radical
da lógica do princípio da legalidade ao longo da história
Quais são as
formas em que o princípio da legalidade se pode manifestar? Existem duas
modalidades: a preferência pela lei e a reserva de lei.
A preferência
pela lei, também conhecida como legalidade limite, estabelece que nenhum ato
inferior à lei pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade.
Atualmente, o bloco da legalidade abrange não apenas a lei ordinária, mas
também o Direito Internacional, o Direito Comunitário, os regulamentos
administrativos e o costume. Isso garante que certos atos da administração
sejam intocáveis, o que caracteriza a preferência da lei como um princípio de
conformidade normativa vertical. No entanto, no âmbito da atuação da
administração, a preferência pela observância de um regulamento sobre um ato não
normativo da administração é explicada com base na legitimidade democrática da
autoridade administrativa emissora do regulamento. É importante ressaltar que o
regulamento não pode contrariar o bloco de legalidade, caso contrário, estará
sujeito a consequências jurídicas. Essa modalidade da preferência pela lei
impõe à administração um dever de não cometer ilegalidades.
O princípio da
reserva de lei, também conhecido como legalidade fundamental, estabelece que
nenhum ato de categoria inferior à lei pode ser praticado sem fundamentação no
bloco de legalidade. Embora esta modalidade gere alguma controvérsia, é
importante no âmbito das relações entre o legislador e a administração,
constituindo a reserva parlamentar. Isso significa que, se o governo não tiver
permissão constitucional para intervir legislativamente em certas matérias,
como previsto nos artigos 164º e 165º da CRP, a administração não pode regular
essas matérias através de regulamentos independentes.
Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, existem fundamentos democráticos e garantistas neste
princípio. O fundamento democrático baseia-se na preferência pela decisão
normativa dotada de legitimidade democrática representativa direta ou imediata,
que se encontra na lei da Assembleia da República e no decreto legislativo
regional. A lei é aprovada por assembleias parlamentares diretamente eleitas,
enquanto o decreto-lei, aprovado por um órgão sem legitimidade democrática
representativa direta, é autorizado pela Assembleia da República e sujeito a
apreciação parlamentar, como previsto no artigo 165º/1 e 2 da CRP.
O fundamento
garantístico da reserva de lei estabelece a necessidade de previsibilidade da
atuação administrativa, que só é possível se houver uma norma jurídica
habilitante com publicidade adequada anterior à atuação administrativa.
Em suma, o princípio da legalidade poderá, de certa forma, ser considerado o principio com maior relevância que subordina os restantes princípios e poderes da atividade administrativa.
Bibliografia:
- AMARAL, Diogo Freitas
(1986) Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3º edição
(2016). Coimbra, Almedina
- Aulas Teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2º edição, 2015, Almedina
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