Debate - Teoria Trinitária
ALEGAÇÕES INICIAIS
1ª parte – Bárbara Gattini e Maria Nunes:
A teoria trinitária, defendida pelo prof. Freitas do Amaral e João Caupers, assenta na ideia da existência de 3 posições – ou situações – jurídicas do particular face a Administração Pública dignas de ser tuteladas.
Teve origem no direito italiano – principalmente na teorização do autor Zanobini – no contexto da criação do contencioso administrativo, visto que o ordenamento jurídico italiano assentava na diferença entre os direitos subjetivos (tutelados pelos tribunais judiciais, comuns) e interesses legítimos (tutelados pelos tribunais administrativos). Inicialmente falava-se numa visão binária, dado que antes não se contava com o conceito de interesses difusos; mas a visão trinitária, como o nome indica, distingue direitos subjetivos, interesses legítimos e interesses difusos.
Ora : nestes dois primeiros conceitos, existe um interesse privado reconhecido e protegido por lei, seja direta ou indiretamente – e é precisamente aí que se encontra a diferença.
§ Os direitos subjetivos, são aqueles que gozam de proteção imediata e plena, isto é, são aqueles sobre os quais o particular tem a faculdade de exigir à AP um comportamento, ou medidas, que satisfaçam integralmente o seu interesse. Está em causa o direito à satisfação de um interesse próprio; se a AP praticar um ato ilegal que prejudique um particular, ou ofenda um seu direito subjetivo, este particular pode obter uma indeminização por justa parte.
§ Já um Interesse legítimo goza de proteção legal mediata, de segunda linha, ou seja, o particular não pode exigir à AP a satisfação do seu interesse privado, mas apenas que não seja prejudicado ilegalmente. Estando em causa um interesse legítimo, em caso de ilegalidade o particular poderá ir a tribunal a fim de eliminar ou corrigir os atos ilegais que o tenham prejudicado – isto é, o máximo que acontece é a retificação desta ilegalidade. Neste caso importa salientar que o que importa, quando se leva uma violação de um interesse legítimo a tribunal, que o fim deve ser colocar a AP numa posição de reexaminar o assunto (como diz o prof. Freitas do Amaral), não a atribuição ao particular o bem ou serviço em questão.
§ Por fim, o conceito que se distingue com esta teoria, os interesses difusos: que não pertencem a pessoas individualmente consideradas, ou seja, são interesses de um grupo vasto de pessoas – hoje em dia são reconhecidos pela CRP, pelo CPA e pela lei. A doutrina italiana, por exemplo, sempre chamou a atenção para este tipo de interesses. Exemplo disso é o direito ao ambiente, património cultural, saúde pública, entre outros.
2ª parte – Carlota Vaillant e Maria Teresa Appleton:
Em primeiro lugar, é importante destacar que a construção trinitária reconhece a importância da proteção dos direitos individuais dos particulares.
O professor Freitas do Amaral, na sua obra "Curso de Direito Administrativo", defende a construção trinitária para a posição do particular face à Administração Pública, já que permite delimitar claramente a atuação desta última e garantir que a mesma esteja sempre ao serviço do interesse público. Esta posição procura dar conta da complexidade das relações entre os dois, reconhecendo que nem sempre a posição do particular é clara e definida, e que existem situações em que é necessário ponderar diversos interesses em jogo.
O Professor interpreta o artigo 266º/1 da CRP dizendo que a prossecução do interesse público não é o único critério da ação administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitado - há que proteger o interesse público mas respeitando sempre simultaneamente os direitos subjetivos e os interesses legítimos dos particulares e é esta a essência do direito administrativo.
Durante muito tempo havia uma noção de que a única forma de respeitar os direitos subjetivos e os interesses legítimos dos particulares seria através do princípio da legalidade, sendo este um limite à ação administrativa.
Mas hoje em dia, embora este princípio mantenha a sua relevância, sabe-se que não basta um cumprimento rigoroso da Administração da lei - têm sido concebidos outros mecanismos jurídicos para lhes conferir uma proteção autónoma, tais como o princípio da tutela jurisdicional efetiva de todo o direito ou interesse legítimo, a extensão do âmbito da responsabilidade da Administração por ato ilícito culposo, e a extensão da responsabilidade da Administração.
Assim, para sistematizar o que foi dito no início, quando falamos desta teoria, é necessário passarmos por estes três pontos:
A proteção direta perante o direito subjetivo: a lei diz expressamente que protege os particulares e confere direitos subjetivos, ou seja, cria a norma de proteção à posição subjetiva de vantagem.
Proteção indireta perante interesses legítimos: são os deveres da Administração que indiretamente protegem o particular, conferindo-lhe, assim, uma posição subjetiva que corresponde a um interesse legítimo. Esta proteção indireta surgiu pelo contencioso administrativo, como uma primeira tentativa de superar os traumas do Direito Administrativo, por razões práticas dos tribunais administrativos. Dava a entender que o legislador apenas regulava o poder e que por distração criava as posições objetivas de vantagem dos particulares - a única diferença era o modo de criação do direito subjetivo. Não há diferença quanto à realidade jurídica, e assim os direitos que resultam de uma norma de dever têm como conteúdo o correlato do dever.
Proteção de interesses difusos: situações em que o legislador protege objetivamente um bem/interesse jurídico público e, por consequência, objetivamente, o particular fica protegido- nestas dimensões jurídicas objetivas há sempre uma dimensão jurídica subjetiva; não é pelo bem estar de todos, mas sim pela possibilidade de todos poderem usufruir dele, pois existe permissão normativa para que cada um usufrua.
FASE DE DISCUSSÃO
Críticas / perguntas: Sara Pires Conde e Valentina Nunes:
Críticas à teoria do direito reativo:
Em relação à teoria dos direitos reativos esta é uma teoria política que sustenta que os indivíduos têm o direito de reagir contra ações do governo que violem os seus direitos individuais. Apesar de estabelecer limites ao Estado não acham que a teoria dos direitos reativos dá muito poder aos particulares o que pode levar à instabilidade política? O que pode acabar também por não ter em conta a importância da colaboração e cooperação entre o governo e os particulares?
A teoria dos direitos reativos não dá importância à prevenção de violações dos direitos individuais. A abordagem reativa pode ser insuficiente para garantir a proteção dos direitos, pois somente atua quando a violação já ocorreu.
Crítica: A teoria dos direitos reativos é muito focada na proteção dos direitos individuais, não consideram que isso pode acabar por negligenciar o bem comum? Ou seja, não é por haver uma proteção dos direitos individuais que isso vai proporcionar e garantir o bem comum.
A teoria dos direitos reativos não aborda as desigualdades sociais o que pode afetar o acesso dos particulares à justiça. A falta de recursos e a escassez de acesso a advogados e outros recursos jurídicos pode tornar difícil para os particulares procurarem a proteção dos seus direitos.
A teoria dos direitos reativos não considera a importância da participação dos particulares na administração pública. A abordagem reativa pode ser vista como passiva, pois coloca a responsabilidade exclusivamente nos indivíduos para fazer valer os seus direitos, em vez de incentivar a participação ativa dos cidadãos no processo democrático.
A teoria dos direitos reativos pode levar a uma visão negativa dos governos e das instituições públicas. Acham que isto, consequentemente, pode reforçar a ideia de que o Estado é uma entidade opressiva? E que os indivíduos precisam de se proteger contra as suas ações, em vez de incentivar a colaboração e a confiança na administração pública?
Críticas à teoria da norma da proteção:
consideramos que existem algumas críticas em relação à sua aplicação prática. Uma das críticas é que a teoria pode levar a uma posição excessivamente protecionista em relação aos particulares. O que acham sobre tal poder limitar a capacidade do Estado de agir em nome do interesse público? Isto pode ocorrer, por exemplo, quando a aplicação da teoria é levada ao extremo e quando todos os atos estatais sejam interpretados de forma prejudicial em relação aos interesses dos particulares, considerando-os ilegais.
Outra crítica é que a teoria pode ser usada para justificar ações que visam apenas proteger interesses particulares em detrimento do interesse público. Isto ocorre quando os indivíduos aplicam a teoria da norma da proteção como um “escudo” para evitar medidas estatais que possam ser benéficas para a coletividade como um todo.
Uma última crítica é que a teoria da norma da proteção pode conduzir a uma excessiva judicialização das decisões administrativas. Consideram que isto poderá prejudicar e afetar a eficiência e efetividade da administração pública? Ou seja, fazemos esta questão, pois isto pode ocorre quando os tribunais são chamados a intervir em todas as decisões administrativas que afetam os particulares, o que torna o processo decisório mais lento e oneroso.
Em resumo, embora a teoria da norma de proteção seja uma importante ferramenta para garantir que os direitos dos indivíduos são protegidos contra os atos ilegais do Estado, a sua aplicação excessiva poderá ter como consequência um desequilíbrio na relação entre o Estado e os particulares, o que prejudica a capacidade do Estado de agir em nome do interesse público.
Questões e respostas: Carlota Vaillant e Maria Teresa Appleton
Porque é que o grupo defende que, por haver um bem que é protegido em termos objetivos, os particulares não podem ter um direito subjetivo de aproveitamento desse bem?
Resposta:
Esta questão remete para a proteção de interesses difusos, que se traduz em situações em que o legislador protege objetivamente um bem/interesse jurídico público e por consequência, subjetivamente, o particular fica protegido. Temos como exemplo disto o Ambiente - a professora Carla Amado Gomes refere que no caso do Direito ao ambiente, não se assume o verdadeiro direito, porque corresponde a uma proteção objetiva de uma realidade ambiental e esta realidade é de todos. E, portanto, não pode ser apropriada por ninguém. E, por isso, corresponde a uma dimensão de natureza limitadamente subjetiva.
Pode-se sustentar que há uma proteção objetiva face ao ambiente; ninguém tem um direito subjetivo face ao ambiente. Há uma proteção difusa perante um meio que é comum e é indisponível. Ora, uma coisa é a proteção objetiva do meio ambiente – não depende de nós, mas sim da Lei – regras de política pública ambiental. Contudo, neste quadro, podem haver direitos subjetivos, como por exemplo o fruir individualmente do ambiente, que é diferente do direito enquanto realidade objetiva. O Professor Vasco Pereira da Silva julga que tal resulta da confusão da proteção objetiva do bem que é de todos, com a proteção subjetiva, em que cada um pode aproveitar o bem.
O que a nossa posição defende é que, de acordo com os interesses difusos, mesmo que o bem seja objetivamente protegido pela administração pública, os particulares podem usufruir na mesma desse bem, tendo assim um direito subjetivamente protegido.
Distinção entre direitos subjetivos e interesses legítimos.
Resposta:
Do ponto de vista do Professor Diogo Freitas do Amaral, no direito subjetivo, o que existe é um direito à satisfação de um interesse próprio e no interesse legítimo estamos a falar apenas de uma garantia da legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio. Assim, no direito subjetivo, o particular tem direito a uma decisão final favorável ao seu interesse, porque está em causa o direito à satisfação de um interesse próprio. Mas no interesse legítimo o particular apenas pode pretender que uma eventual decisão desfavorável ao seu interesse seja tomada ilegalmente. Já neste caso, o interesse a ser tutelado não é um interesse privado do particular, mas não deixa de ser legítimo, digno de proteção: mas não se pode oferecer a mesma proteção que se oferece a um direito subjetivo simplesmente porque esta proteção é mediata, não se pode sobrepor à tutela dos direitos subjetivos. O que isto quer dizer na prática é que se a Administração praticar um ato ilegal que ofenda um direito subjetivo de um particular este pode obter através dos tribunais os bens ou serviços que a Administração lhe deva ou pelo menos uma indemnização que elimine o dano sofrido, ao passo que, se houver um ato ilegal que ofenda um interesse legítimo de um particular, o máximo que este pode fazer é obter em tribunal a eliminação do ato ilegal apenas com a finalidade de obrigar a Administração a reexaminar a sua decisão, sem repetir a ilegalidade cometida, mas não com o fim de obter disso algum tipo de recompensação.
(Público: Rafaela Amorim) Como é que a vossa teoria explica os casos em que os interesses dos indivíduos não são protegidos pela norma geral que a vossa tese defende, mas sim por uma ação reativa do próprio indivíduo?
Resposta:
Em primeiro lugar, é importante mencionar que, na ótica da teoria trinitária que defendemos, existem três classificações de “garantias dos particulares”, como define o professor Freitas do Amaral, destacando-se duas: por um lado, as garantias preventivas ou à priori, que protegem os interesses/direitos subjetivos dos particulares através de uma norma objetiva que tutela o bem comum; depois as garantias reparadoras ou à posteriori, que se destinam a reparar ou eliminar os atos ilegais. Estas garantias dos particulares desdobram-se em garantias políticas, administrativas e contenciosas, logo a ação nunca é feita diretamente pelo particular, não constituindo então uma ação reativa deste contra a Administração.
Deste modo, é a própria constituição, a AP e os tribunais, que agem de acordo com o interesse do particular. A nossa teoria aposta num modo preventivo ou reparador que se destina a evitar violações da AP mas que admite que, na eventualidade de estas acontecerem, o particular não tem de agir reativamente mas sim ter a possibilidade de ter os seus interesses protegidos, confiando a efetividade destas garantias aos órgãos políticos, administrativos e contenciosos.
ALEGAÇÕES FINAIS
Bárbara Gattini e Maria Nunes:
Para as alegações finais, decidimos que faria sentido apresentar as ideias chave da nossa teoria, as principais críticas que apontamos à teoria dos direitos reativos e à teoria da norma da proteção, bem como as vantagens que ela trouxe, não só aos particulares, mas também à discussão doutrinária desta matéria; de forma a concluirmos o debate numa visão geral daquilo que defendemos.
Visto que anteriormente, durante as alegações iniciais, referimos e baseamo-nos na visão do professor Freitas do Amaral, talvez, nesta fase mais avançada do debate, valha a pena esclarecer melhor a nossa posição através do pensamento do professor João Caupers. Que, apesar de subscrever à teoria de Freitas do Amaral, dá ênfase ao facto de não estarmos perante uma questão de quantidade do objeto, mas sim de qualidade. Ou seja, não estamos a tratar de distinções formais, mas sim de realidades que são qualitativamente diferentes dado que uma visa um benefício imediato (como é o caso de um direito subjetivo) e outra apenas será obtida de forma indireta e após a eventual reposição da legalidade ofendida, possivelmente em tribunal (que é o caso dos interesses legítimos, ou legalmente protegidos – sinónimos) à é importante vincar que apesar de serem conceitos “semelhantes”, as ditas “vantagens” obtêm-se de maneiras distintas.
A nossa teoria é caracterizada pela posição substantiva dos particulares, ou seja, estes assumem uma posição de vantagem, segundo critérios lógicos (que já explicámos nas alegações iniciais) que distinguem o conteúdo de realidades jurídicas diferentes.
No que toca à teoria dos direitos reativos, enquanto “advogadas” da teoria trinitária, criticaríamos o facto de esta teoria confundir os direitos processuais dos direitos substantivos, ou seja, um particular já é titular de direitos subjetivos (pré-existentes) a uma eventual lesão. Independentemente de haver ou não uma violação ou um “atentado” aos direitos subjetivos dos particulares, estes já têm o direito na sua esfera jurídica, não surge só no momento em que a questão é levada a tribunal. Assim sendo, acaba por dar menos relevância à prevenção de eventuais violações aos direitos dos indivíduos; podendo a ser, de certa forma, insuficiente para garantir a sua proteção e salvaguarda.
Já quanto à teoria da norma de proteção, criticamos o facto de esta teoria, apesar de ser uma ferramenta para garantir que o Estado não aja ilegalmente contra os direitos dos indivíduos, levada ao extremo, pode causar um desequilíbrio na relação entre AP e particulares. Ou seja, pode levar a que se dê muita margem de manobra aos particulares para limitar e contestar as ações do Estado – podendo criar situações nas quais o estado fique incapaz de agir de modo eficaz no interesse público. Portanto, admitindo que as normas de proteção sejam uteis para proteger os interesses dos particulares, devem ser aplicadas de forma equilibrada, sob pena de desconsiderar o bem comum.
Gostaríamos de referir uma pequena curiosidade, Professor Freitas do Amaral foi influenciado pelo contencioso administrativo italiano, cabendo-lhe a introdução do conceito de efeitos difusos, hoje reconhecido no direito português como princípio fundamental. Esse conceito remete à ideia de que determinado ato ou decisão administrativa pode impactar um grupo mais amplo de pessoas ou o meio ambiente como um todo, e não apenas um indivíduo ou grupo específico. Este conceito é particularmente relevante no domínio do direito ambiental, onde o impacto das decisões administrativas pode ter consequências significativas para o ambiente e para a comunidade em geral.
O princípio dos efeitos difusos foi consagrado na Constituição portuguesa, no Código do Processo Administrativo e demais legislação relevante, sendo agora amplamente reconhecido como um princípio fundamental do direito administrativo. No geral, as contribuições do professor Freitas do Amaral para o desenvolvimento do direito administrativo em Portugal foram significativas, e seu trabalho continua a influenciar a academia e a prática jurídica no campo hoje.
A visão trinitária, apesar de estarmos conscientes da sua queda desuso e do facto de ser minoritária no âmbito doutrinal e nas opiniões das autoridades administrativas, cremos que introduziu conceitos importantes e basilares para este debate e uma solução interessante para a questão de qual é a relação entre os privados e a AP, abrindo caminho para as teorias que a sucederam.
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