Um dos traumas da infância difícil do Direito Administrativo que deu origem à responsabilidade civil administrativa

O princípio base da ordem jurídica é de que os prejuízos são suportados, regra geral, por quem os sofre – no entanto, esta situação pode ser invertida no caso em que estes prejuízos sejam causados por factos imputáveis a uma pessoa distinta daquela que os sofre. Neste caso, segundo o princípio da responsabilidade civil, impõe-se que os lesados sejam compensados pelos danos sofridos por aqueles que os provocaram. 

A responsabilidade civil administrativa, assim, consiste no conjunto de circunstâncias que geram a obrigação de indemnizar pelos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa, obrigação esta que se impõe à administração e para os titulares de órgãos, funcionários ou agentes.

É preciso notar, neste âmbito, que o facto de se tratar de responsabilidade civil simplesmente significa que a responsabilidade não é nem política, nem criminal, nem disciplinar. Todas estas modalidades têm fins distintos dos da responsabilidade civil, sendo que esta última visa predominantemente a reparação de danos, ao passo que as restantes mencionadas tratam mais de prevenção e repressão de condutas ilegais. 

 

Mas para perceber verdadeiramente o conceito de responsabilidade civil administrativa, é preciso olhar para a sua evolução ao longo dos séculos.

Antes do século XIX não existia qualquer tipo de responsabilização, isto é, o Estado não tinha nunca a obrigação de indemnizar os prejuízos resultantes da sua ação para com os particulares - não podia nunca haver qualquer obrigação de indemnizar porque tudo advinha da vontade do soberano.

Mas esta visão, segundo a qual o Estado não era, regra geral, responsabilizado, acaba por passar para o direito administrativo, por volta de meados do século XIX – nesta época passa a ser aceite a responsabilidade do Estado, no âmbito das relações de caráter patrimonial e não soberano estabelecidas com os cidadãos. Mesmo assim, em tudo o resto, os funcionários administrativos apenas respondiam a título meramente pessoal, sendo que ainda assim esta responsabilidade era extremamente limitada.

 

A primeira tentativa de instituir uma indemnização por parte da Administração ocorreu em França, em 1873, com o Acórdão “Blanco”. Este caso é considerado pelo Professor Vasco Pereira da Silva como um dos momentos que permitiu a formulação do Direito Administrativo como ele é hoje, um dos traumas da infância do Direito Administrativo. Neste caso estava em causa o atropelamento de Agnès Blanco, uma menina de cinco anos, por um vagão, empurrado por quatro funcionários, da Companhia Nacional de Manufatura do Tabaco, que era uma empresa pública de Bordéus. Quando isto aconteceu, os pais de Agnès decidiram recorrer ao tribunal de Bordéus para pedir uma indemnização contra o Estado, devido às lesões permanentes causadas à criança, como a amputação de uma das suas pernas, em consequência do atropelamento. Este pedido foi negado pelo tribunal, que afirmou uma falta de competência devido ao facto de se tratar de uma entidade administrativa.  Inconformados, os pais dirigiram-se ao Presidente da Câmara Municipal de Bordéus. O Presidente negou o pedido com base nos mesmos fundamentos – como não estava em causa um ato administrativo praticado pelo Estado, não era competente para legislar sobre a matéria, e mesmo que fosse competente, não havia direito aplicável às circunstâncias do caso. Acabou por intervir o Tribunal de Conflitos de modo a decidir qual seria o tribunal competente para a resolução do caso – surge o Acórdão “Blanco”, estatuindo que caberia à justiça administrativa resolver os casos de Responsabilidade Civil da Administração. Mas este Acórdão reconhece que não haveria norma aplicável àquele caso efetivamente, pelo que seria preciso criar uma norma preparada para proteger a Administração – esta não pode estar sujeita às mesmas regras de responsabilidade civil impostas a um qualquer particular, pelo que é preciso protegê-la através de legislação especial. 

 

 

Em Portugal, foi o Código Civil de 1867 que estabeleceu que não havia responsabilidade por parte do Estado no que tocasse a prejuízos provocados no exercício da sua atividade de execução da lei – em tudo aquilo que correspondesse a danos resultantes de atividades ilegais, eram responsáveis os funcionários administrativos, mas apenas a título pessoal, como já foi mencionado. Devido a uma grande ausência de previsão legal específica, era aceite pela generalidade da doutrina a responsabilidade civil do Estado por prejuízo causados por atividades de gestão privada. 

 

Apenas acontece a afirmação da responsabilidade civil do Estado e das restantes pessoas administrativas, a partir do século XX, com o surgimento do Estado social de direito. 

Em 1930, o artigo 2399º do Código Civil, que estipulava a irresponsabilidade do Estado perante os prejuízos causados aos particulares no seu exercício de execução da lei, foi revisto, acrescentando à responsabilidade dos agentes estaduais a responsabilidade solidária do próprio Estado. Em 1936, foi estabelecida a responsabilidade civil das autarquias locais pelos prejuízos resultantes de atos ilegais de gestão pública, embora tendo sido mantida a tal ideia de haver uma responsabilidade estritamente pessoal quanto aos prejuízos provocados por atos de gestão pública viciados. 

 

 

Não deixa de ser importante, neste âmbito, referir que o Professor Marcello Caetano foi defensor da divisão entre atos de gestão privada e atos de gestão pública. O que isto quer dizer é que o Professor acreditava na ideia de que os atos de gestão privada da responsabilidade da Administração pertenciam ao Direito Privado, regulados por normas de Direito Civil, ao passo que os atos de responsabilidade extracontratual públicos tinham uma consequência administrativa, isto é, são abrangidos no Direito Administrativo. 

Por outro lado, o Professor Freitas do Amaral entendia que, consoante se classificasse a atuação do Estado como sendo de gestão pública ou privada, a responsabilidade civil era aplicada através do Código Civil ou de uma lei especial. Assim, segundo esta lógica, apenas no caso de ocorrerem danos no exercício de atividades de gestão pública é que a Administração responderia segundo o Direito Administrativo, perante tribunais administrativos. No entanto, tal lógica acabava por gerar uma série de regimes que poderiam acabar por prejudicar mais os cidadãos, pelo que foi um sistema muito criticado. Assim, atualmente este pensamento não é apoiado, porque a responsabilidade civil administrativa não é posta no mesmo plano que a do cidadão, tendo passado a ser encarada no plano da própria atividade administrativa. 

 

Relativamente à classificação da responsabilidade civil administrativa, tem-se que esta pode ser feita tendo em conta o título da imputação do prejuízo, a natureza da posição jurídica subjetiva violada e o ramo de direito pelo qual é regulada. 

 

Atualmente é sabido, sem sombra de dúvidas, que, ao desempenhar as suas funções, a Administração Pública deve fazê-lo de acordo com o respeito pelo princípio da legalidade e pelo princípio da prossecução do interesse público, salvaguardando os interesses dos particulares, bem como os seus restantes direitos. Ora, é claro que, quando tal atuação provoca determinado dano, a Administração deve ser responsabilizada, como aliás o estipula o artigo 22º da Constituição da República Portuguesa. É precisamente este preceito que revela e reflete o papel do Estado social de Direito. 

Fontes bibliográficas:

Apontamentos das aulas.

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina.

Maria Teresa Appleton - 140121184