Os regulamentos independentes no nosso ordenamento jurídico

  Em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 82, Julho/Agosto 2010, ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ rejeita o entendimento do poder executivo como um poder hierarquicamente inferior perante o poder legislativo, defendendo, ao invés, uma colaboração profunda entre Legislador e Administração, materializada na vertente do exercício do poder regulamentar. Reconhecendo que a Administração Pública se encontra numa posição mais privilegiada que o legislador de Lisboa, situa os regulamentos administrativos num nível normativo intermédio, entre a lei e o ato administrativo, reconhecendo-lhes outras funções que não a mera execução ou complementação da lei; o exercício do poder regulamentar, através da emissão de normas jurídicas, não se configura como sendo uma simples consequência do funcionamento do poder executivo, ao qual estaria forçosamente vedada uma dimensão criadora do direito. O entendimento da autora parece implicar uma abertura aos regulamentos independentes. 

  No nosso ordenamento jurídico, é admitida a emanação de regulamentos independentes, isto é, que não pretendam executar uma lei anterior (regulamentos de execução), tendo em vista, pelo contrário, introduzir disciplina inovadora sobre determinada matéria; a admissibilidade deste tipo de regulamentos resulta expressamente da CRP e, após a reforma de 2015, do CPA (respetivamente, arts. 112.º, n.º 6, e 136.º, n.º 3). Não se pense, porém, que os regulamentos independentes surgem de per si; como nota MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, são precedidos de uma pura norma de produção normativa, isto é, como impõe o art. 112.º, n.º 7, da CRP, de uma lei que se limite a atribuir a competência para, através da emissão de normas, introduzirem disciplina de conteúdo inovador (carecem, pois, igualmente, de lei habilitante). 

  Devemos ainda referir-nos, pela sua importância, aos limites ao exercício do poder regulamentar independente; de modo a não por em causa as exigências de sentido inerentes ao princípio do Estado de Direito democrático e, por conseguinte, princípios constitucionais, não pode nunca haver lugar à emissão de regulamentos independentes quando estejam em causa matérias cujo tratamento a CRP reserve ao ato legislativo; nestas áreas (reserva de lei), os regulamentos administrativos devem limitar-se a aspetos de pormenor, dando resposta a questões técnicas ou burocráticas que a lei deixou em aberto. Refira-se que vasta doutrina, a respeito do desenvolvimento de leis de bases por parte do Governo, entende que o art. 198.º, n.º 1, alínea c), da CRP estabelece uma reserva de ato legislativo, pelo que, neste domínio, se exige decreto-lei, não podendo tal desenvolvimento ser feito por regulamento independente, ainda que vestido a rigor, isto é, fato completo (decreto regulamentar).

  Atualmente, a lei tem vindo a conceder às entidades administrativas independentes do Governo, em particular àquelas que exercem funções de regulação administrativa (vg., ICP-ANACOM e Entidade Reguladora da Saúde), poder regulamentar independente. Tendo apenas por referência as atribuições da entidade pública, a lei limita-se a conferir a habilitação formal - competência objetiva e subjetiva - para a emissão de regulamentos independentes. Assiste-se, com efeito, como escreve ANA RAQUEL GONÇALVES MONIZ, a uma tendência crescente para atribuir aos regulamentos funções de planeamento, relacionadas com a implementação de políticas públicas, reservando os atos legislativos às matérias que contendem com opções jurídico-políticas fundamentais.

Cadernos de Justiça Administrativa n.º 82, Julho/Agosto 2010, Ana Raquel Gonçalves Moniz

Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª Edição, Almedina, 2021, Mário Aroso de Almeida

Francisco Ribeiro Filipe (140121118)