O Princípio da legalidade

O princípio da legalidade é um dos princípios fundamentais do Direito Administrativo, estabelecendo limites à atuação da Administração Pública que só pode agir de acordo com a lei e dentro dos limites por ela estabelecidos. Este princípio é essencial uma vez que visa garantir a legalidade e segurança jurídica na atuação da Administração Pública, além de proteger os direitos e interesses dos cidadãos. Posto isto, a Administração Pública prossegue o interesse público em obediência à lei - artigo 266º nº 2 CRP e artigo 3º nº 1 CPA.

Contudo, é ainda um dos principais problemas do Direito Administrativo visto o seu nascimento traumático. 

O facto de ter nascido com o Estado de Direito Liberal - final do século XVIII e século XIX, faz com que seja necessário a adaptação deste princípio à realidade dos seus dias, uma vez que, surge na lógica da separação de poderes, no controlo do poder executivo e do poder administrativo pelo legislador. 

Na sua formulação tradicional, defendida por Marcello Caetano, o princípio da legalidade começou por ser entendido numa dimensão formal e restritiva em que a Administração Pública ficava submetida aos limites da lei. Nesse sentido, a lei parlamentar assume-se como um limite da ação administrativa, não podendo a atividade administrativa contrariá-la. Neste sentido, o princípio da legalidade dizia respeito apenas à lei proveniente do Parlamento, o que significava na lógica liberal que a Administração Pública, em tudo o que não era estabelecido pela lei, era livre de fazer o que lhe bem entendesse. Isto significava que, embora teoricamente este princípio fosse uma limitação da Administração Pública à lógica do Parlamento, na prática essa limitação era muito reduzida. 

O facto de a Administração Pública poder fazer o que quisesse fora dos limites pela lei impostos, na prática significava que a Administração Pública não era assim tão limitada como inicialmente se pretendeu, sendo o limite estabelecido meramente formal. Isto explica o facto de a AP na época do Estado Liberal ser agressiva e autoritária. 

Estes fatores originam o trauma de considerar que a discricionariedade pode ser uma liberdade da Administração Pública que, para alguns, é até mesmo uma exceção ao princípio da legalidade, ideia defendida por Marcelo Caetano.

Este entendimento traumático não é então, mais justificável nos dias de hoje, visto atualmente entender-se a lei não apenas como a expressão da vontade do Parlamento, mas também como outras fontes de Direito e princípios materiais de Direito que vinculam toda a ordem jurídica. 

Assim, este trauma foi superado com a transformação deste princípio legalista e formal num princípio de juridicidade, pelo que o que está em causa passa a ser a contrariedade a todo o Direito, ou seja, o legislador no artigo 3º do CPA quando determina o conteúdo do princípio da legalidade fá-lo em termos não apenas a determinar a observância da lei, mas a determinar a observância de todo o Direito. Inclusive, para que não houvesse quaisquer dúvidas, diz ainda que isso está relacionado com o respeito pelos princípios e os fins no quadro do poder discricionário. O entendimento amplo da legalidade implica uma maior possibilidade de controlo do poder discricionário. 

O artigo 3º do CPA, consagra exatamente o sentido amplo da legalidade, considerando que o que está em causa é a contrariedade a toda a norma jurídica, numa lógica de um princípio de juridicidade. O mesmo artigo mostra que a AP nunca é livre e, mesmo no domínio da discricionariedade está submetida aos princípios constitucionais e ao controlo jurisdicional. 

Deste modo, a visão traumática passa hoje para as modernas conceções do poder discricionário, em que a lei prevê que a AP escolha a opção mais adequada para a realização do interesse público, atuando no quadro e no limite dos poderes que lhe foram conferidos e em conformidade com os seus fins. 

Para tal, o que existe verdadeiramente no quadro atual de Direito Administrativo é a passagem da legalidade para a juridicidade, que é a submissão ao Direito no seu conjunto. Esta ideia resulta da evolução do Direito Alemão, defendida por diversos autores como Schmidt Assmann. 

Tendo em conta todas estas considerações, pode dizer-se que, o princípio da legalidade teve uma grande evolução, indo desde um modelo precário e restrito até um modelo jurídico, eficaz e significativamente mais amplo. 

É importante destacar que o princípio da legalidade não é absoluto, e existem situações em que a Administração Pública pode agir sem uma norma legal prévia, isto desde que essa ação esteja em conformidade com a Constituição e seja necessária para proteger o interesse público. Essa exceção é conhecida como ”poder de polícia".

Existem ainda, três exceções ao princípio da legalidade reconhecidos pela maioria da doutrina, embora Freitas do Amaral não as reconhecer como tal, são elas, o estado de necessidade, a teoria dos atos políticos e o poder discricionário da Administração. 

O estado de necessidade não pode ser considerado uma exceção ao princípio da legalidade, uma vez que, é aplicável apenas em circunstâncias excecionais, de verdadeira calamidade pública, permitindo à Administração Pública agir sem recorrer ao processo legal tipicamente observável e sacrificando direitos e interesses dos administrados. Segundo Freitas do Amaral, não consagra uma exceção propriamente dita pois, apesar de a sua formação literal, a atuação ao abrigo deste instituto não tem fonte fora da lei, mas no próprio artigo 3º nº2 do CPA. 

Por outro lado, os atos políticos também não podem ser considerados uma verdadeira exceção devido ao facto de se prenderem com a questão da distinção entre a função política e a função administrativa e legislativa. Quando não se distinguia função política e administrativa, a questão das fronteiras entre os atos políticos e os atos administrativos justificava mais esta questão. Se são atos políticos stricto sensu, obviamente estão no quadro de outra função do Estado, se não é isto, são atos da Administração Pública - exercício de função administrativa e não há nenhuma exceção a este princípio. 

Quanto à discricionariedade administrativa, Freitas do Amaral perspetiva-a como um modo de configuração da legalidade administrativa, não sendo uma exceção ao princípio da legalidade uma vez que, só há poderes discricionários onde a lei os configure como tais, nestes poderes há sempre dois elementos vinculados, a competência e o fim, e ainda o facto de o exercício do poder discricionário estar condicionado por normas e princípios jurídicos. 

 

Em suma, o princípio da legalidade é fundamental para garantir a legalidade e a segurança jurídica na atuação da Administração Pública, protegendo os direitos e interesses dos cidadãos e promovendo o interesse público de forma justa e equilibrada.

Catarina Mota - 140121203