Como se procede a revogação do ato administrativo?

Irei começar por definir o que é o ato administrativo. Ora, este é considerado como um ato unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada que é habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, com o objetivo de produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Esta definição vai ao encontro do artigo 148º do CPA, sendo que o artigo apenas abrange os atos com eficácia externa à sujeição a este regime do CPA. 

Deste conceito afasta-se as atividades juridicamente irrelevantes, factos involuntários juridicamente relevantes e ainda as operações materiais, que não visam a produção de efeitos jurídicos e, desta forma, não são suscetíveis de ação impugnatória perante tribunais administrativos, embora as suas operações devam seguir os princípios e normas do CPA que realizem preceitos constitucionais, mesmo não estando submetido ao mesmo. Não exigindo a vontade de mais ninguém para ser completo, um ato unilateral, necessita da aceitação do particular como condição de eficácia, atos estes que estão sujeitos a consentimento, tal como a nomeação de um funcionário público ou ainda de legalidade, atos dependentes de requerimento. 

O ato administrativo é praticado no exercício do poder administrativo, ou seja, praticado pelos órgãos das pessoas coletivas públicas que compõem a Administração Pública, em que se restringe aqueles que estejam habilitados por lei ou por delegação de poder e ainda, aqueles que por força da lei sejam praticados por pessoas coletivas privadas no exercício de poderes públicos. Além disso, também estão incluídos certos atos praticados por órgãos do Estado que não pertençam ao poder executivo, tais como, por exemplo, o artigo 2º nº1 do CPA. 

Assim, não poderemos considerar como ato administrativo aquele que é praticado pela Administração no exercício de gestão privada, em que esta atuação não deixa de estar sujeita aos princípios gerais da atividade administrativa nem às disposições do CPA que corporizem preceitos constitucionais, tal como não é um ato administrativo os atos políticos, legislativos e jurisdicionais mesmo que praticados por órgãos da Administração. Mais, não se incluem neste conceito os atos jurídicos da Administração, que visem afetar potencialmente a esfera jurídica dos particulares. 

Extinção e Modificação 

Os atos administrativos podem ser extintos ou modificados. Ora, nos atos de execução instantânea, os efeitos terminam imediatamente com a prática do ato. Nos atos de execução continuada os efeitos perduram no tempo, apenas se extinguindo quando decorreu o determinado período. A certos atos podem ser anexados uma condição resolutiva ou termo final, cessando os efeitos do ato quando se verifica a condição ou se atinge o termo final. Além destas situações, um órgão administrativo pode praticar atos expressamente destinados a extinguir de um ato anterior, o que faz com que cesse esses efeitos para o futuro ou destruindo-os desde o momento da sua prática. Deste modo, é importante realçar o artigo 165º nº1 do CPA, referente à revogação e também o nº2 do mesmo artigo, em relação à anulação. 

A modificação do ato administrativo, na maior parte dos casos, refere-se à modificação de um ato que interfira com todos ou parte dos efeitos jurídicos de um ato anterior. 

A revogação consiste num ato que determina a cessação dos efeitos de um ato anterior, seja por razões de conveniência ou de mérito, seja por oportunidade, no todo ou em parte. O órgão que exerce a revogação abstém-se de introduzir uma nova disciplina, eliminando apenas o ato revogado, isto porque tem na sua base um juízo de mérito, numa nova valoração administrativa dos efeitos atuais ou potenciais de um ato administrativo anterior, à luz do interesse público. Deste modo, quando determinado ato já não se revela o mais adequado para o fim a que se dirigia, pode ser afastado.

Quanto à iniciativa, a revogação pode ser espontânea, intitulada de revogação oficiosa, ou provocada, quando não parta da vontade do autor do ato, segundo o artigo 169º nº1 do CPA. Em relação ao autor, esta pode ser efetuada pelo órgão autor do ato revogado, pelo seu superior hierárquico, salvo se a revogação se tratar de ato de competência exclusiva do subalterno, pelo delegante ou subdelegante e por órgãos com poderes de superintendência ou tutela sobre o mesmo, quando a lei o permita expressamente, artigos 169º nº2 e nº5 do CPA. Ainda é possível, pelo artigo 165º nº1 do CPA, perceber que estamos perante atos livremente revogáveis, ao contrário do que consta no artigo 166º do CPA em que estamos perante atos de revogação proibida e ainda existem atos de revogação condicionada, que são por exemplo, de acordo com a definição do artigo 167º nº3 do CPA, atos constitutivos de direitos. As situações em que os mesmo podem ser revogados está no artigo 167º nº3 do CPA.  

É ainda admitida a revogação sancionatória, pelo que se determina a revogação como sanção administrativa pelo incumprimento do particular, de cláusulas, deveres ou obrigações que o ato primário lhe impusera, em que a finalidade é o impedimento da ocorrência de uma transformação do ato da administração em decisão pública mantida para fins exclusivos de caráter privado e a efetivação da função sancionatória do Direito. Pelo que, se um ato revogatório não tiver estas finalidade, reclama de desvio de poder. 

Ora, a revogação, em regra, apenas produz efeitos para o futuro, o que significa que este ato não faz cessar os efeitos já produzidos pelo ato revogado, tendo uma eficácia meramente ex nunc, artigo 171º nº1 primeira parte. A atribuição de eficácia ex tunc à revogação não pode ser feita livremente, sob pena de se prejudicar a tutela da confiança dos particulares. Deste modo, de maneira a percebermos melhor as duas eficácias, remeto para alguns pontos explicativos. Primeiramente, a revogação com eficácia ex nunc dá-se quando o órgão administrativo competente altere de critério e resolva extinguir um ato anterior, que primeiro julgou conveniente ao interesse público, mas que agora tem como inconveniente. Já a eficácia ex tunc poderá ser utilizada nos casos em que não seja afastada a confiança que os particulares depositaram na Administração, artigo 171º nº1 segunda parte do CPA. 

Desta forma, a base da eficácia da revogação é a ideia de que as mudanças de critério dos órgãos administrativos só podem afetar para o futuro, não para o passado, salvo se a lei dispuser de forma diferente, ou seja, seguindo o princípio geral de direito, as revogações sancionatórias não têm caráter retroativo.

AMARAL, Diogo Freitas, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2016.

Valentina Nunes 

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