Breve exposição sobre os Regulamentos: 

No entender do Professor Vasco Pereira da Silva, o regulamento é o "parente pobre" da teoria do Direito Administrativo, isto porque não é uma matéria que seja tida como interessante pelos vários professores. 

A Administração Pública utiliza os regulamentos, enquanto forma de atuação que permitem complementar as leis, assim como melhorar a própria atuação administrativa.  Para além disso, a atuação administrativa, desde o Estado Pós-Social, tem vindo a estabelecer planos de carácter flexível, estipulando metas a médio/longo prazo e indicando os meios para atingir esses mesmos resultados. Estes planos podem ser acompanhados de indicações genéricas, assim como de formulações acerca da qualidade de bens ou serviços. 

Curiosamente, Portugal foi um dos primeiros países a autonomizar o tratamento jurídico dos regulamentos, sendo que o sistema francês equiparava o ato ao regulamento, assim como a tradição alemã não procedia à separação de mecanismos jurisdicionais para tratar dos regulamentos. 

No quadro da Constituição de 1933, já o Professor Marcello Caetano autonomizava o regulamento face aos atos administrativos, o que, consequentemente, também permitia que os regulamentos fossem impugnados autonomamente. Posteriormente à reforma dos anos 80, foi instituído um mecanismo processual que passou a perimir impugnar ou declarar a ilegalidade dos regulamentos. 

Tal como Portugal, Itália e Espanha foram também um dos pioneiros da autonomização do tratamento jurídico desta forma de atuação da Administração, sendo que a Alemanha apenas permitia a impugnação de regulamentos relativos a matérias de urbanismo e de construção, o que impossibilitava que todos os outros não fossem susceptíveis de serem apreciados pelo tribunal. 

Quanto à reforma de 2015, importa referir que o legislador introduziu algo na noção de regulamento, que da perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva não foi adequado, o que o leva a afirmar que é necessário proceder a uma interpretação corretiva. 

Na versão originária do ato administrativo dizia-se que este era um ato individual e concreto, considerando o regulamento apenas como uma "norma jurídica". 

Do ponto de vista procedimental, considerava-se aquelas situações intermédias como normas apenas gerais ou apenas abstratas. 

As normas eram apenas gerais quando os seus destinatários eram determinados através de cláusulas genéricas, não obstante estas situações aplicavam-se a uma situação concreta. 

Por exemplo, se a Câmara Municipal de Lisboa deliberar que no dia de Santo António todas as lojas do Município têm que colocar um manjerico à sua porta, esta norma é genérica porque há uma cláusula genérica que determina uma pluralidade de destinatários. No entanto, esta norma é também concreta, pois o objetiva da mesma esgota-se no dia de Santo António. 

Como é que estas normas é como é se devem qualificar? Estas realidades eram qualificadas como regulamentos, pois no quadro normativo português dos anos 90, não havia de facto essa previsão, sendo que de forma a simplificar dizia-se que estávamos perante realidades regulamentares. 

Esta visão aplicava-se tanto às normas gerais e concretas, como às normas individuais e abstratas. 

Por exemplo, a regulação do estatuto do órgão único pessoal, isto é, do Presidente da República ou do Presidente da Câmara Municipal não se aplica apenas aos atuais sujeitos que ocupam esses cargos, mas sim a todos os Presidentes da República e a todos os Presidentes da Câmara. Este exemplo trata-se, por isso, de uma realidade individual, mas abstrata, pois se reporta a situações da vida que são reguladas em abstrato. 

Neste caso, como há abstração deve-se também considerar estas realidades como realidades regulamentares? A resposta é positiva, pois se assim não fosse os planos urbanísticos, que em alguns casos, são individuais e abstratos, não poderiam ser considerados regulamentos. 

Assim sendo, atualmente a generalidade das normas planeadoras não apresentam um carácter geral e e abstrato, apresentando apenas uma destas características. Deste modo, e prevendo esta realidade, o legislador do CPA considerou que a melhor solução a adotar seria a de estabelecer uma ação de anulação e uma ação de condenação à emissão de realidades jurídicas de natureza regulamentada. 

O olhar critico do Professor Vasco Pereira da Silva recai sobre a expressão do CPA que determina que os regulamentos administrativos são "normas gerais e abstratas", em vez de estabelecer "gerais ou abstratas". 

Deste modo, o Professor Vasco Pereira da Silva considera que é necessário proceder a uma interpretação corretiva, afirmando que seria mais correto dizer-se que "as normas jurídicas têm que ser gerais ou abstratas, correspondendo à natureza de um regulamento". 

A partir desta perspetiva surge a possibilidade de haver um dupla impugnação por parte do particular, o que, consequentemente, significa que o próprio particular está duplamente protegido. Isto significa que o particular pode impugnar a norma regulamentar, assim como o ato que é praticado ao seu abrigo. 

No quadro do Direito Administrativo este é o regime que melhor protege o particular. 

De referir, no entanto, que no artigo 136º, nº1  do CPA que introduz a necessidade de haver uma habilitação legal para que possa de facto existir um regulamento. Isto é, é necessária uma lei habilitante para a Administração proceder ao regulamento. Isto acontece porque a CRP estipula que a lei deve regular e prever a competência subjectiva, isto é, qual o órgão que é competente para actuar, assim como deve prever e regular a competência objetiva, isto é, qual a matéria sobre a qual ele é competente para actuar, para a emissão de regulamentos. 

Porque é que é assim? O regulamento trata-se de uma manifestação do poder administrativo, diferenciando-se do poder legislativo. Logo, deve assentar em princípios como o princípio da legalidade, sendo necessário haver uma norma habilitante que preveja o regulamento. 

A lei de habilitação pode ser mais ou menos ampla, ou seja, por um lado, pode prever que essa regulamentação seja a propósito daquela concreta lei e, portanto, é o legislador a dizer numa norma que é necessário regulamentar a própria norma => regulamento de execução. Ou, por outro lado,  pode apenas prever a atribuição de competência regulamentar, o que significa que o órgão terá uma maior autonomia no quadro da sua decisão no âmbito do poder discricionário => regulamentos autónomos ou independentes. 

No âmbito deste regulamentos autónomos e independentes surgiu uma discussão doutrinária que procurou esclarecer se estes podiam ser considerados leis em sentido material. Para o Professor Diogo Freitas do Amaral, os regulamentos independentes são leis em sentido material e formalmente são regulamentos. Esta perspetiva poderá explicar-se através das bases da formação do Professor Diogo Freitas do Amaral, que se fundam em teorias positivistas e nas filosofias de Kelsen e de Merkl. Estes autores consideravam que a função administrativa e a função judicial eram meras funções executivas, o que significa que não podiam ser inovadoras. Tendo em conta que o regulamento autónomo tem um grau de inovação elevado é, por isso, racional, segundo esta linha de pensamento, afirmar que é uma lei em sentido material. 

Já na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, esta argumentação não tem qualquer sentido, pois o que está em causa é o exercício de uma atuação administrativa. Considera também que qualquer ato jurídico é criador, logo um regulamento pode ser criador e inovador, no âmbito da autonomia da Administração, assim como uma lei ou até a CRP são criadoras e inovadoras. 

No âmbito da discussão da Tese de Doutoramento do Professor Sérvulo Correia, surgiu a questão se a norma que atribui competência administrativa ao Governo poderá, de modo a que este consiga tomar todas as providências necessárias à satisfação das necessidades pública, praticar todo e qualquer poder regulamentar, se assim o entender.

Quanto a esta questão o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Diogo Freitas do Amaral concordam, afirmando que tal realidade poderia pôr em causa o próprio carácter administrativo do regulamento. Isto porque a competência legislativa do Governo não se deve confundir com a sua competência administrativa. 

Assim sendo, o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Diogo Freitas do Amaral afirmam que não basta a norma de habilitação da CRP para o Governo poder legislar no âmbito da sua função administrativa, sendo necessário haver de facto uma lei habilitante para que o Governo possa emitir regulamentos. Esta perspetiva foi espelhada para o CPA no artigo 136º, nº1, afastando assim a tese do Professor Sérvulo Correia. 

Por fim, acresce ainda referir que o Governo utilizava o regulamento para "fugir" ao controlo da Assembleia da República e do Tribunal Constitucional. Não porque o regulamento não esteja submetido a certas formas de controlo, como é o caso do controlo exercido pelo Tribunal Administrativo. 

Desta forma, o legislador, quer no artigo 112º CRP, quer no artigo 136º CPA, estipulou uma solução que impede esta "fuga" do Governo. O legislador estabeleceu dois tipos de controlo, sendo que o regulamento independente passou a ter que respeitar a forma de decreto-regulamentar, que é a forma mais solene de regulamento, estando submetida ao mecanismo de fiscalização preventiva da constitucionalidade. 

Este mecanismo permite fincar bem a diferença entre poder legislativo e poder regulamentar, o que o Professor Vasco Pereira da Silva considera ser mais um argumento para se afirmar que o regulamento não é um ato da função legislativa, é pois uma realidade típica da função administrativa, que tem a ver coma satisfação das necessidades coletivas, sendo um instrumento flexível e que permite a fixação de objetivos a médio/longo prazo e, consequentemente, permite a programação da atividade administrativa com alguma flexibilidade. 

Bibliografia: 

DA SILVA, Vasco Pereira, aulas teórico-práticas lecionadas em maio de 2023. 

Post realizado por Margarida Barroso, nº140121137