Ato vs regulamento

No seu artigo 135º o Código do Procedimento Administrativo apresenta um conceito de regulamento administrativo. Trata-se de um comando geral e abstrato, elaborado no exercício de poderes administrativos e que se destina a produzir efeitos externos.

Ora, neste artigo o legislador optou por não fazer referência ao autor do regulamento como sendo um órgão da Administração Pública, porque quis abrir o conceito a regulamentos elaborados por privados, que não sejam a Administração Pública, mas que estejam a elaborar normas no exercício de poderes administrativos.

Além disto, o legislador ao escrever “efeitos jurídicos externos” exclui do conceito uma categoria que se entendia dentro, os regulamentos internos.

Por último, consagrou cumulativamente as características da generalidade e abstração, parecendo por isso, excluir situações com apenas uma das características.

O regulamento constitui um produto da atividade da Administração, indispensável ao funcionamento do Estado Moderno, visto que permite ao Parlamento desonerar-se de “tarefas incómodas”, e possibilita uma adaptação rápida do tecido normativo a múltiplas situações específicas da vida em constante mudança.

Ora, contrariamente ao comando geral e abstrato do regulamento, temos o comando individual e concreto do ato administrativo.

O ato administrativo encontra-se consagrado no artigo 148º do CPA, e gera algum debate quanto à sua definição. De acordo com este artigo, um ato administrativo são as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Tem-se entendido que o ato administrativo é individual e concreto, unilateral e imperativo, como forma natural da atuação da Administração Pública (AP) quando não se imponha outro meio. Isto parece dar a entender que a AP não tem de estar habilidade para agir por ato administrativo, e isto não é verdade. Não há atuação à margem de qualquer habilitação legal, como em qualquer outra forma de atuação.

Aquilo que determina a escolha do meio de atuação, quando a lei não o determine, deve ser o princípio da proporcionalidade, isto é, o instrumento tem de ser adequado, necessário e não excessivo em relação às circunstâncias do caso. E a verdade é que nem sempre se justificará agir imperativa e unilateralmente, conformando a esfera do particular, independentemente da legalidade ou ilegalidade do ato.

Francisca Mourato

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